财政部关于印发《中央廉租住房保障专项补助资金实施办法》的通知

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正确处理村民自治条件下村“两委”关系
努力建设管理民主的社会主义新农村

中共扬州市邗江区委党校 李 彦

坚持解放思想、实事求是、与时俱进，从宏观与微观，理论与实践的结合上，进一步研究和探索在村民自治条件下，村“两委”工作运行机制，有助于更好地发挥农村党支部的领导核心作用，巩固党在农村的执政根基；有助于推进农村民主政治的健康发展，进而为实现农村全面小康，建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主” 的社会主义新农村提供政治组织保障。
一、村民自治条件下，村党支部和村委会之间存在矛盾和问题
具体农村工作实践中对村党支部和村委会之间的职能和作用的界定上，存在着不少模糊的、错误的认识。主要表现在：
一是认为“党支部既然是领导核心，因此就应该包揽村里的一切事务。”目前，有为数不少的村党支部书记认为党支部要发挥领导核心作用就是要对村里的一切事务都要说了算，不然的话党支部就是被架空了，就是不要党的领导了，因此，对村里的事务不管大小都要亲自过问，一个人说了算，这种认识显然是不正确的。党支部统揽全局，但不能包揽一切具体事务。面对村民自治的新形势。党支部必须改变传统的思维方式，健全党支部领导下的分工负责制，对于村委会职责范围内的事务，党支部应该支持并放手让他们自行办理。
二是有些村民和村委会干部认为“村党支部的领导是政治领导，搞好党组织的自身建设就行了，经济工作和村务工作就不要管了。”个别村庄甚至出现了“土地现已分到户，自己种地不用党支部；村民自治自己做主，用不着乡镇政府”的错误认识。这种认识显然也是不正确的，因为党的领导是具体的，而不是抽象的，特别在农村基层更是如此。中央对村党支部建设提出的“五个好”要求之一，就是要有一条发展经济的好路子。经济工作是党的中心工作，党组织领导经济工作责无旁贷；村里的重要事务，当然要由村党组织把关定向，也需要乡镇政府的业务指导。
三是部分村认为“现在是村民自治了，村党支部的作用不大了。”认为村委会的作用应该比村党支部大，村委会代表村民管理村里的事务，党支部只要管好村里那几个党员就行了，其余没什么作用。这种认识显然也是错误的。发挥社会主义民主，要“在党的领导下有步骤、有秩序地进行”。村民自治必须在党组织的领导下进行，这一点决不能动摇。
四是部分新当选的村委会干部认为“村委会比党支部的权力大，党支部得听村委会的。”理由是“村委会是全体村民选的，党支部则是占村民人数很少的党员选的。村委会比党支部拥有更广泛的群众基础。”这自然是非常错误的。中国共产党是社会主义事业的领导核心，否定党的领导，就等于否定了社会主义制度。最根本的问题不在于是谁选的，而在于选出的人是否代表党和人民的利益。
五是认为“村委会主任是村民选的，代表村民利益，党支部书记是上级党委任命的，代表领导干部的利益，应该改变过去支部书记说了算的做法，由村主任说了算。”不少村民认为，如果村主任上台后说了不算，就不叫村民自治，如果是支部书记说了算，那他就只听上级党委的，不会捍卫村的利益。这种思想也是不对的。国家颁布《中华人民共和国村民委员会组织法》最直接的出发点是尊重和保障农民的民主权利，最直接的目的是扩大农村基层民主，并不是由原来的支部书记说了算，改成由村主任说了算。
由于存在以上的认识误区，村党支部和村委会在相互关系的处理上常常出现比较严重的矛盾和问题。
二、村民自治条件下，村党支部与村委会产生矛盾和问题的原因分析
一是村党支部领导方式和管理模式面临挑战。长期以来，我国农村政权虽是“二元制”，但是在具体运作过程中，往往是“一元化”，即农村党支部既是村里的最高的领导者，又是村里的最主要管理者。在一元权力结构条件下，村党支部的领导方式基本上是垂直式的，采取一统到底的管理模式，直接控制农村的社会政治、经济和文化。
在村民自治条件下，村民通过村委会实现自我管理、自我教育、自我服务，这就使村党支部的工作环境发生了很大变化。在实行村民自治之前，村党支部是农村基层唯一重要的政治组织。随着村民自治的深入发展，村民委员会在农村中发挥着越来越重要的作用。村民自治改变了村党支部的政治生态。原有的农村一元权力结构的制度基础是自上而下的乡镇任命，而新的二元权力结构则导入了村民自下而上的民主授权机制，村级组织权力的合法性来源发生了变化。村委会依法由村民直接选举产生，其权威的树立主要依赖村民对其工作的绩效评估，而不是村党支部或乡镇的检查评估。过去，村级经济资源和政治资源都掌握在党支部手中，而现在这两种资源发生了分流，村委会要掌握经济资源和一部分政治资源，而且这一部分权力受法律保护。然而，面对农村基层管理工作中出现的新情况，一部分村党党支部尤其是支部书记，仍然习惯于一元化的领导方式，事无巨细都得由自己说了算，方式、方法十分陈旧，仍然沿用过去那种僵化的工作方式，习惯于行政命令，甚至以言代法，以权代法，结果既处理不好与村委会的关系，也激化了与村民之间的矛盾，最终破坏了农村民主政治建设和农村生产力的健康发展，引发农村社会的不稳定因素，使村民自治的规范运作难以进行。村民自治后要求党组织进一步发挥领导核心作用与目前村党支部自身建设的滞后产生了很大的矛盾和问题。
二是制度设计的缺陷，国家有关法律和政策对村党支部和村委会的职权规定不清晰不明确。《党章》规定：“街道、乡、镇党的基层委员会和村党支部，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权”。《村民委员会组织法》也规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行操作，发挥领导核心作用”。《中国共产党农村基层组织工作条例》对“两委会”关系的规定比上述两个文件具体了一些：“乡镇党的委员会和村党支部是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，是乡镇、村各种组织和各项工作的领导核心”，村党支部“领导村民委员会、村集体经济组织和共青团、妇代会、民兵等群众组织，支持和保证这些组织依照国家法律法规及各自章程充分行使职权”。这就是说，实行村民自治以后，村党支部在农村中仍处于领导地位，发挥“领导核心作用” ，为村“两委会”的工作开展及关系处理奠定了一定基础，但对村党支部发挥领导核心作用、对村“两委会”关系的规定都过于抽象，缺乏可操作性。这就使得党支部的领导核心作用在理念上是清楚的，但在运行层面的落实上却遇到了难题。村党支部对村委会和其他村级组织如何进行政治、思想和组织领导？以何种方式实现领导核心地位？对于一个具体的村庄来说，什么样的事情应该由村支部决策？什么样的事情应该由村委会决策？决策的程序如何实施？如何体现党支部的领导核心作用？产生问题以后应该如何追究责任？等等，这一切问题，都缺乏可操作性的规范。 这一问题的存在，已在一定程度上动摇了村党支部的领导核心地位，也影响到村民自治的健康发展，在实践中必然造成村“两委”关系的矛盾和摩擦。
三是有些乡镇党委和政府推行政务，指导村务时理所当然地把村党支部当作自己的依靠力量和忠实的“嫡系部队”，而将村委会当作怀疑对象和“异己力量”，在农村两套班子中搞亲疏关系，不可避免地制造“两委”对立。
另外还有素质问题，部分“两委”干部思想政治素质偏低，法纪观念淡薄；历史的惯性，宗族、家族因素也从中起了推波助澜的作用。
三、建立科学高效的村“两委”工作运作机制，推进管理民主的社会主义新农村建设
胡锦涛同志指出：“要切实理顺党支部和村委会的关系，建立健全党支部领导下的村民自治运行机制”。 他还进一步指出：“对这个问题，各地要高度重视，认真研究解决。”“要建立健全村党支部领导下的村民自治运行机制。”
调查发现，凡村党支部与村委会之间存在矛盾和摩擦的，问及产生矛盾和摩擦的原因，有70.2%的村支部书记反映是由体制和机制不顺产生的，由此看来，理顺“两委”之间的相关机制，对于化解和消除“两委”之间的矛盾和摩擦至关重要。
一是要理顺决策机制。建立“两委”联席会议制度是一种比较有效的决策形式。“近年来，许多地方在实践中创造出由村党支部召集、书记主持的村党支部和村委会联席会议制度，在民主协商基础上对村级重大事务进行决策，然后按照各自的职能组织实施，这样既保证了村党支部的领导地位，又发挥了村委会的作用。建立了这一制度并认真坚持的村，村党支部和村委会的关系一般都比较协调，各项工作也开展得比较顺。对这一做法，各地可继续进行探索和总结。” 联席会议主要讨论研究本村的各项重大问题，而重大问题的最后决定，则要通过建立和履行必要的决策程序来做出。一般应履行下列程序：初步方案由村“两委”研究提出，或由本村1/10以上村民联名提出，交“两委”联席会议讨论；先召开党员大会或党员代表会、党员议事会征求意见，再召开村民代表议事会征求意见；根据征求意见情况，“两委”联席会议对初步方案进行修改、补充，形成方案；将方案提交村民会议或村民代表会议讨论决定，通过后付诸实施。
二是要理顺管理机制。村级管理工作，要走制度化、民主化、法治化的路子，努力做到村里各项事务的管理都有章可循。包括对村干部的管理、村民管理和村务管理，都应当建立健全一系列规章制度。对村干部的目标管理、民主监督、培训、报酬以及审计，都应该制定相关制度。对经岗位评定不合格的干部，党支部要按规定程序提出诫勉、警告、限期改正，直到撤职或按法定程序予以罢免，使农村“两委”班子和干部的目标责任、行为规范始终处于党组织和党员、群众的监督之下。对村民的管理，也应当制定一系列制度，体现在村民自治章程或村规民约中，把村民的社会活动纳入到法治化轨道。村务的管理，包括村级财务管理、档案管理、村务公开，也要用一系列制度来规范。
三是要理顺权力机制。实行具体事务的管理权和监督权的分离。根据《村民委员会组织法》的规定，村委会是村民会议和村民代表会议的执行机构，享有村务管理权，又负责召集村民会议和村民代表会议，组织村务公开。在村民自治的实践中，村民会议、村民代表会议和村务公开是对村务管理进行有效监督的主要形式、而《村民委员会组织法》同时规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业”。这势必造成村委员会集村务管理权和监督权于一身。2002年，浙江省富阳市春江街道某村有五分之一以上村民联名要求罢免村委会主任，而村委会主任不肯召开村民会议，致使罢免程序难以启动。这说明《村民委员会组织法》中的这一制度设计存在着严重缺陷 。因此，有必要进一步修订和完善《村民委员会组织法》。在现实中导致村支部不愿放权而成为管理权和监督权的实际拥有者。因此，进一步修订和完善后《村民委员会组织法》必须明确规定实行村务管理权和监督权的分离，把村务管理权交给村委会。而把召集村民会议和村民代表会议和组织村务公开的权力赋予党支部。村委会依法行使财产权和经济合作社法人权等行政管理职能。这些应该看作是村民自治的硬件部分，如果没有这些权力，村委会就无法正常工作。
村经济合作社是村级社区性、综合性的合作经济组织。建立这样的经济组织，无疑是符合发展社会主义市场经济和政企分开的要求的。许多地方规定“村经济合作社是全村集体所有资产的所有者代表，是经济法人组织”，“村党支部书记一般应兼任村经济合作社社长” 其实，这些规定与《村民委员会组织法》所规定的“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”，存在着明显的职能重叠现象，使村级组织之间的职责、权限难以厘清。因此，有必要加以修改。村委会是村集体所有资产的法人代表，村经济合作社经营管理的资产应由村委会授权。如果按照这样的产权关系推论，村经济合作社应受村委会直接领导。这就要求村党支部必须依法保障村委员会行使这些权力。党支部在依法重新界定自己职能的基础上，要在有关方向性、政策性、全局性问题上实现自己更高层次的领导。如党支部要负责村经济合作社监事会工作，使村经济合作社的管理更趋于科学；要推动村财务管理等方面的建章建制，依据规章制度对村委会财务等工作实施监督，拥有对财务管理等方面的纠错权。村党支部不能既当代表者、监督者，又代行村委会职权，自己监督自己，这样必然失去代表者、监督者的可信度，失去村民的信任和支持。通过建立制度化的分权合作制度，使党支部在发挥领导核心作用的前提下，成为村民自治的推动力量，并不断增强自身的号召力和影响力。
四是要理顺工作机制。“两委”要建立健全议事规则和工作制度，包括集体领导、分工负责制度，例会制度等。鉴于村民自治制度和村委会工作制度在许多地方不太健全的实际情况，当前应着力健全村民会议和村民代表会议制度，着力健全村委会的办公会议制度。要实行村委会定期向党支部汇报工作制度和向村民会议或村民代表会议报告工作制度，党支部定期向党员大会或党员代表会报告工作制度。村委会一般每月应向村党支部汇报一次工作，日常工作中的一些大事、要事，要及时主动地向村党支部汇报；村委会每年至少向村民会议或村民代表会议报告一次工作。
五是要理顺用人机制。按照党管干部的原则，村里的干部无论是由选举产生，还是由任命确定，村党支部都有对候选者进行考察的责任。即使由村民直接选举产生干部，也应当遵循这一原则。村内各种组织的换届选举，都应当在村内党组织的领导下进行。确定村干部的职数，要由村党组织根据有关规定提出具体意见，报乡镇党委批准。
（正文完）

新旧《合伙企业法》简要对比分析

整理/武志国

现行的合伙企业法自 1997年8月1日起施行以来，2006年4月，全国人大财政经济委员会向全国人大常委会提交了合伙企业法（修订草案）。经过常委会会议三次审议，2006年8月27日，十届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了《中华人民共和国合伙企业法（修订案）》。修订后的合伙企业法将于2007年6月1日起施行。 为了便于有兴趣或有需要的读者理解新法和旧法的异同，在本人学习的同时，非学术性地将新旧合伙企业法整理对比如下：

第一章　总则
第二章　普通合伙企业
　　第一节　合伙企业设立
　　第二节　合伙企业财产
　　第三节　合伙事务执行
　　第四节　合伙企业与第三人关系
　　第五节　入伙、退伙
　　第六节　特殊的普通合伙企业
第三章　有限合伙企业
第四章　合伙企业解散、清算
第五章　法律责任
第六章　附则
修订后的《企业合伙法》将原第二、三、四、五、六章合并为第二章下的五个小节，增加了一个小节（特殊的合伙企业）、增加了一个章节（有限合伙企业）。在条文上，在原78条的基础上增加了31个条文，修订后的条文共109条。

第一章 总 则
第一条 为了规范合伙企业的行为，保护合伙企业及其合伙人、债权人的合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义市场经济的发展，制定本法。
【比较】新法增加了合伙企业保护的主体，由原来的二个增加为三个，增加保护的主体为“债权人”。

第二条 本法所称合伙企业，是指自然人、法人和其他组织依照本法在中国境内设立的普通合伙企业和有限合伙企业。
普通合伙企业由普通合伙人组成，合伙人对合伙企业债务承担无限连带责任。本法对普通合伙人承担责任的形式有特别规定的，从其规定。
有限合伙企业由普通合伙人和有限合伙人组成，普通合伙人对合伙企业债务承担无限连带责任，有限合伙人以其认缴的出资额为限对合伙企业债务承担责任。
【比较】本条在旧法基础上新增了设立合伙企业的主体，删除了合伙企业共同出资、合伙经营、共享收益、共担风险的规定及合伙企业的营利性，只保留了无限合伙的无限连带责任性。本条将合伙企业分为有限合伙和无限合伙（普通合伙、特殊普通合伙）两类三种，增加了有限合伙企业。旧法对于设立合伙企业主体的规定都是针对自然人而言的，未明确自然人以外的主体如公司等法人组织利用合伙形式进行投资经营的可能。因此，这次修改合伙企业法，删除了现行合伙企业法对合伙人范围的限制，允许所有的市场主体参与设立合伙企业。

第三条 国有独资公司、国有企业、上市公司以及公益性的事业单位、社会团体不得成为普通合伙人。
【比较】新增条文，对普通合伙人的主体作了除外的规定。 公司法规定：“公司可以向其他企业投资；但是，除法律另有规定外，不得成为对所投资企业的债务承担连带责任的出资人。”合伙企业法是“法律”，应算“另有规定”，目前理论界基本认为非国有公司可以成为普通合伙人，得以对所投资合伙企业承担连带责任。原合伙企业法规定的是普通合伙人只能是自然人，现在将其范围放宽，所有的上述主体之外的任何主体都可以成为普通合伙人，但没有规定上述主体不可以成为“有限合伙人”。

第四条 合伙协议依法由全体合伙人协商一致、以书面形式订立。
【比较】同旧法第3条，要求以书面形式订立。

第五条 订立合伙协议、设立合伙企业，应当遵循自愿、平等、公平、诚实信用原则。
【比较】同旧法第4条。本条规定了订立合伙协议应具备的四个原则。

第六条 合伙企业的生产经营所得和其他所得，按照国家有关税收规定，由合伙人分别缴纳所得税。
【比较】本条是关于税收的规定。纳税的主体为合伙人而不是合伙企业。这意味对合伙企业的经营所得和其他所得不征收所得税，只对合伙人从合伙企业取得的收入征收所得税，是国际上的普遍做法，也是合伙企业同公司等其他企业组织形式相比具有吸引力的地方。旧法没有对合伙企业是否缴纳企业所得税问题进行规定。在该法实施过程中，《国务院关于个人独资企业和合伙企业征收所得税问题的通知》（国发2000[16]号），规定对合伙企业停止征收企业所得税，只对其合伙人比照个体工商户的生产经营所得征收个人所得税。这次修改，对合伙企业是否缴纳所得税问题予以明确。

第七条 合伙企业及其合伙人必须遵守法律、行政法规，遵守社会公德、商业道德，承担社会责任。
【比较】基本同旧法第六条，不但对合伙企业提出要求没合伙人也提出要求，新增“社会责任”内容。宏观泛泛地对对合伙企业以及合伙人提出倡导。

第八条 合伙企业及其合伙人的合法财产及其权益受法律保护。
【比较】同旧法第七条。

第九条 申请设立合伙企业，应当向企业登记机关提交登记申请书、合伙协议书、合伙人身份证明等文件。
合伙企业的经营范围中有属于法律、行政法规规定在登记前须经批准的项目的，该项经营业务应当依法经过批准，并在登记时提交批准文件。
【比较】基本同旧法第15条。规定了设立合同企业登记时提交的文件以及经营范围，第二款营业范围前置审批规定的文字表述方式有相应调整，同《中华人民共和国合伙企业登记管理办法》（2007修订）第12条。