中华人民共和国外交部、国家测绘局关于严格遵守使用中国地图有关规定的通知

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政府采购邀请招标谨防“黑箱操作”

作者：谷辽海
来源：中国经济时报
http://finance.sina.com.cn
发表时间：2005年08月16日 09:07

　　邀请招标?Selected Tendering Procedure?又称“选择性招标”，是WTO《政府采购协定》所规定的招标方法之一，为国际公共采购的通行做法，是指采购人向特定的部分供应商发出投标邀请，收到邀请的供应商可以参加政府采购活动进行投标竞争的一种采购方法。

其招标程序的主要内容有：发出投标邀请和招标文件、投标预备和呈递投标文件、接标和开标、专家评标、定标和授标，等等。我国《招标投标法》、《政府采购法》均移植了国际上邀请招标规则的一小部分内容，也确定为非公开招标采购方式之一。

　　根据我国财政部统计，2004年采用邀请招标采购方式进行采购的规模为234.3亿元，占采购总规模的11%。可见，邀请招标与其它采购方式一样，在我国公共采购领域里得到了广泛应用。尽管如此，由于我国立法未能全面理解国际上邀请招标采购方式，没有全部采纳这一采购方式的国际规则，导致我国公共采购领域在适用这一采购方式时普遍存在黑箱操作现象。其存在的主要问题如下：

　　其一，邀请招标在两部法律中存在主观随意性。邀请招标为我国两部公共采购法所规定的招标方法之一，《招标投标法》未规定适用情形，从而为采购人提供了采购方式的任意选择空间。《政府采购法》虽规定了货物或者服务适用邀请招标的前提条件，但同样赋予采购主体较大的自由裁量权。根据后一部法律，可以适用邀请招标的情形是：货物或服务具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。虽然后一部法律对采购人的选择权进行了限制，但两部法律毕竟都是属于同一位阶的，又都是规范公共采购行为的。采购人完全可以合法地避开后一部法律对邀请招标的适用情形，从而也就不受任何条件的约束。即使选择后一部法律，适用邀请招标的条件同样具有弹性。比如，我们怎么样来界定采购对象有着“特殊性”？又如何去确定“比例过大”？等等。这些因素只能是采购人的主观判断。

　　国际上对邀请招标有着非常严格的限制性规定，即：实施政府采购制度的国家指定一个审批机关批准后，采购人如出于节省开销和提高效率的理由认为事出必要，可按照规定采用邀请招标方法进行采购，但以下列情况为限：所需货物、工程或服务由于其高度复杂或专门性质，只能从有限范围的供应商或承包商处获得；研究和评审大量投标书所需时间和费用与拟采购货物、工程或服务的价值不成比例。

　　二其，邀请招标的决定权和审批标准不确定。首先，适用邀请招标采购方式的审批机关，我国两部法律所规定的内容是冲突的。依照招标投标法，国家发改委确定的国家重点项目和省、自治区、直辖市人民政府确定的地方重点项目不适宜公开招标的，经国家发改委或者省、自治区、直辖市人民政府批准，可以进行邀请招标。而非重点项目是由相关的行政机关审批的。根据政府采购法，因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。其次，两部法律都没有明确审批的程序和标准。主管机关接到采购人选择采购方式的申请后，许可或不许可邀请招标、依据什么样的法定标准进行审批、依照什么样的程序、在什么时间内决定等内容，在现行的法律中找不到确定的依据。实践中，采购方式的审批几乎不存在任何的难度，且许多采购机构都是在完成采购任务后再去补办一个手续，随意性非常大。

　　其三，邀请招标程序存在立法缺位。不论是我国《招标投标法》还是《政府采购法》，邀请招标如何在实践中操作，两部法律均无详细的程序性规定。根据前一部法律，采购人采用邀请招标方式的，应当向三个以上具备承担招标项目的能力、资信良好的特定的法人或者其他组织发出投标邀请书。投标邀请书应当载明招标人的名称和地址、招标项目的性质、数量、实施地点和时间以及获取招标文件的办法等事项。后一部法律则更加言简意赅，仅仅用一个条款规定邀请招标的程序，即货物或者服务项目采取邀请招标方式采购的，采购人应当从符合相应资格条件的供应商中，通过随机方式选择三家以上的供应商，并向其发出投标邀请书。可见，两部法律仅仅规定了发标程序，后续的程序性内容即接标、开标、评标、定标、授标等环节均无操作规程，也无相互衔接和前后照应的内容。这一方面为采、供双方串标、陪标等违法行为创造了法定的机会；另一方面，也与国际上邀请招标的采购规则大相径庭。

　　根据上述，我国的邀请招标不论是在立法还是实践中均存在许多不容忽视的问题。近几年，尤其是《政府采购法》颁布实施后，为了对公共采购市场实施有效管理，争取各自的主管权力，国家发改委、财政部竞相颁布系列有关货物、工程、服务等方面的招标投标办法。这些行政规章的内容除了相互之间存在严重冲突之外，几乎都侧重于规范公开招标的操作规程，对于邀请招标的规定寥寥无几。为此，我们的立法机关应该全面、深入地了解和借鉴国际规则。(16）


（注：本文作者谷辽海为北京市辽海律师事务所主任、高级律师）


江苏省南通市人民政府


市政府关于印发《南通市软科学研究计划管理办法》的通知


通政发〔2002〕246号 2002年12月29日

各县（市）、区人民政府，市各委、办、局、市各直属单位：


　　现将《南通市软科学研究计划管理办法》印发给你们，请认真遵照执行。

南通市软科学研究计划管理办法

　　第一条 为加强软科学研究计划的科学化、规范化管理，更好地为经济、科技和社会发展服务，依据《中华人民共和国科学技术进步法》、《江苏省科学技术进步条例》及其他有关规定，制定本办法。


　　第二条 南通市软科学研究计划的立项管理、实施管理、经费管理、项目结题与成果管理适用本办法。


　　本办法所称软科学研究，是指以促进经济、科技、社会的协调发展为目标，以辅助各级领导决策为目的，综合运用自然科学、社会科学、工程技术、数学和哲学等方面的知识，利用现代科学技术提供的方法和手段，采用定性研究与定量研究相结合的方法进行的一种多学科、多层次的综合性研究活动。


　　软科学研究的范围主要包括发展战略研究、政策研究、管理方法研究、体制改革研究、技术经济分析研究和重大项目可行性论证等。


　　第三条 软科学研究计划管理，坚持为市委市政府领导决策服务、为经济社会发展服务、为推进科技进步服务的原则，重点支持对本市经济、科技、社会中长期发展具有战略意义的非纯社会科学领域的重大软科学课题的研究。


　　第四条 南通市科学技术局（以下简称市科技局）是全市软科学研究计划的主管部门，具体负责软科学研究的立项、实施、检查、结题、奖励及成果应用推广等管理工作。


　　第五条 软科学研究计划项目包括重大研究课题、重点研究课题和一般研究课题三个层次。


　　重大研究课题主要研究市委市政府特别关注或科技工作迫切需要解决的问题。
重点研究课题主要研究经济、科技、社会发展中的热点、难点问题，对全局工作具有指导作用。


　　一般研究课题主要研究科技、经济工作和社会发展中的局部、个性问题或探索性内容，对行业和部门工作具有指导意义。


　　第六条 列入南通市软科学研究计划的项目应符合下列条件。


　　（一）研究内容对推进地区、行业、产业、企业发展和管理现代化具有重要作用；


　　（二）研究目标明确、内容清晰、方法科学合理，有较好的研究工作基础和数据资料条件；


　　（三）研究成果被采纳后，能产生较好的经济效益和社会效益。


　　第七条 软科学研究计划的重大研究课题、重点研究课题的研究内容及一般研究课题的选题范围，由市科技局根据本市经济、科技和社会发展的需要确定，于每年一季度制定发布《南通市软科学研究计划项目指南》（以下简称《指南》）。


　　第八条 软科学研究计划项目管理实行课题组负责制，课题组负责人必须在研究全过程中担负实质性的研究和协调组织工作。一个课题组负责人原则上只能申报一个项目。软科学研究计划项目尚未完成者不得申报新项目。


　　鼓励有一定成就的中青年专家牵头申报。鼓励自然科学、社会科学专家与政府部门联合申报。


　　第九条 申报市软科学研究计划项目，由申报人填写《软科学研究计划项目意向书》，申报截止时间为每年《指南》发布后30日内；经筛选、确认后，申报人正式填写《软科学研究项目设计书》（一式3份）。一般研究课题申报评审截止时间为每年10月31日。


　　申报省和国家的软科学研究项目，按省和国家有关规定进行，经市科技局审核上报。


　　第十条 软科学研究项目立项前一般均经专家咨询。参与咨询的专家必须有较高的软科学学术素养、较丰富的管理经验和较高的专业理论知识，办事公正。具体人选由市科技局根据项目的申报情况选聘。


　　第十一条 咨询专家从立项依据、研究方案及设计水平和承担研究任务的条件以及是否符合指南等四个方面，对申报项目进行综合评价后提出书面咨询意见。
市科技局根据专家咨询意见，对申报项目进行综合平衡、择优选项后，下达年度软科学研究项目计划。


　　第十二条 对需要采用委托和招标委托方式立项的重大软科学研究项目，应组织专项论证，确定研究目标、内容和项目承担单位。


　　第十三条 一般研究课题可在《指南》内选题，也可在《指南》外自行选题。申报者先向市科技局申报备案，待课题完成后由市科技局组织评审，择优列入软科学研究计划。


　　第十四条 各单位和个人也可自筹经费、自选课题，经市科技局核准后列为指导性计划。


　　第十五条 列入市软科学研究计划的项目，由市科技局与项目承担者签订科技研究计划项目合同。


　　第十六条 项目实施过程中，项目承担者应定期向市科技局报告实施情况，并提交最终成果。


　　市科技局依据项目设计书和合同约定的内容，对项目执行情况和经费使用情况进行监督检查。


　　第十七条 项目实施过程中，如需变更合同内容，须经合同签约双方共同商定，并签订变更协议。任何一方擅自变更合同内容的，一律无效；因此所造成的损失，由擅自变更合同方承担。


　　第十八条 软科学研究经费管理按科技三项经费管理办法执行。


　　第十九条 软科学研究项目经费，由项目负责人负责安排使用，并接受所在单位财务审计部门的监督。开支范围如下：


　　（一）国内调研差旅费；


　　（二）图书资料、数据采集费；


　　（三）研究资料报告文印、翻译费；


　　（四）技术处理费（计算费、测试费、软件开发费、数据录入费等）；


　　（五）专家咨询和技术论证费；


　　（六）其他因项目研究所必须开支的费用。


　　第二十条 项目研究经费在计划项目批准后，由市财政局拨付下达。


　　研究项目提出撤销申请时，项目承担者应如实作出项目经费开支决算报告。研究项目批准撤销后，项目承担者必须将除经核查同意开支的费用以外的经费全部退还。


　　第二十一条 项目结题时，项目承担者应向市科技局提交项目经费开支决算报告，并接受市财政局的核查。


　　第二十二条 软科学研究计划项目的结题可采取鉴定、总结验收和撤销三种方式。


　　第二十三条 软科学研究计划项目完成后，承担单位应在60天内向市科技局提出结题申请，并提交符合软科学研究要求的全套成果资料。


　　第二十四条 软科学研究项目一般采用函审方式进行鉴定；内容比较复杂的重点软科学研究项目，可由专家评审会进行评审鉴定。
对涉及技术（商业）秘密或学术价值一般的研究项目，经市科技局同意，可采用总结验收的方式结题。


　　对因各种原因确实无法将研究进行下去的项目，承担者应提出书面撤销申请，说明前阶段项目进展情况、无法继续研究的原因和撤销的理由，经同意后办理有关撤销手续。


　　第二十五条 软科学研究成果的鉴定，应从成果的学术水平、可采用程度以及采用后能产生的社会效益、经济效益、对决策科学化和管理现代化的影响等方面作出综合评价。


　　第二十六条 软科学研究项目成果鉴定，应坚持实事求是的原则，客观公正地对项目成果作出评价；参加鉴定的人员，应对鉴定成果承担保密责任，并对所提鉴定意见负责。


　　第二十七条 经鉴定合格的软科学研究项目，由市科技局统一颁发《科技成果鉴定证书》，承担单位可按照有关规定申报科技进步奖。


　　第二十八条 软科学研究项目结题后，项目承担者应及时办理成果归档和登记手续，向市科技局提交1000字左右能反映项目主要内容的综合性提要，并由市科技局向有关部门推荐。


　　第二十九条 拨款资助的软科学计划研究成果，除涉及国家安全、国家利益和重大社会公益的以外，其形成的知识产权授予项目完成单位；在特定情况下，市政府可根据需要无偿使用、利用。自筹资金的指导性计划研究成果所有权归项目完成单位或个人所有。


　　第三十条 严禁一切弄虚作假和违反本办法的行为，一经发现，两年内取消责任人和单位申报所有科技计划的资格，并给予通报批评，直至追究法律责任。


　　第三十一条 本办法自2003年1月1日起施行。市政府1997年颁布的《南通市软科学研究计划管理办法》（通政发[1997]213号）同时废止。