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把信访工作纳入大司法的轨道

旷烛 浙江省上虞市法律援助中心


内容提要：由于信访机构设置及运作的不科学性不合理性，为此我们已经付出了极大的代价，迎来了一次又一次的信访洪峰。如果我们还是继续强调重视信访这种非法治化的解决社会矛盾的手段，甚至企图用立法来强化信访的这种功能，那么我们将不得不继续品尝破坏法治所带来的恶果。执政者预期的社会稳定的目标非但没有实现，反而陷入一种更为可怕的恶性循环之中。从国家制度建设的宏观层面，整合资源，调整机构，把信访局法制局司法局综治办等机构合并成一个部门，形成大司法行政理念的格局，将信访问题纳入国家正常的法制轨道内妥然解决，打破目前信访案件恶性循环的链条，进而建立起长治久安的社会矛盾处理体系，才是解决信访问题的根本出路所在。
关键词：信访 司法 改革 法治
应当说，信访在计划经济时代，作为解决社会矛盾的一种有效手段发挥了较好的作用。但随着社会主义市场经济体制的逐步建立，国家民主法治建设的推进，这种司法架构外体外循环的方式解决社会矛盾的渠道其缺陷已越来越突现出来。资料表明，2000年全国县级以上三级信访部门受理的群众信访总量是1995年的2.13倍。1996年至2000年，全国县以上信访部门受理的群众集体上访批次和人次分别是第四次全国信访工作会议前13年的2.06倍和2.75倍。为此，我们要从树立和落实科学发展观的重要性和紧迫性的战略高度，转变执政方式提高执政能力和水平的现实需要来正确认识和处理当前复杂的信访现象。
一、信访运作及与之相关的机构设置的不科学性不合理性是形成信访案件居高不下的直接的根本的原因
信访总量居高不下的原因固然同我国社会处在转型时期有关，但信访运作的不规范性及体制设置本身的不合理性是导致目前信访洪峰及无序信访这种不正常现象的最直接最根本的原因。换句话说，转型时期固然有大量的社会矛盾，但通过合理的制度和体制安排，这种社会矛盾完全可以而且必须在国家法制的框架内妥善解决 。在目前，尤其要找出信访的症结所在，以便对准下药。
（一）信访机构运作的不规范性是导致目前信访潮现象的直接原因。实践中绝大多数信访通过批转督解决，其中部份通过直接协调处理。这样就会有二种结果，一是满足了来信来访者的要求，最终予以解决，信访得以平息。二是由于所提出的要求不合法不合情不合理，未能满足信访者的要求，最终无法得到解决，信访还是如故。但通过信访这种非法治化的手段解决社会矛盾，无论其结果是否得到真正解决，其对制度建设的效果是极为消极的。
一是在信访件中，满足了来信来访者的要求，最终得到了解决。这里有二种情形，第一种情形是，来信来访者反映的合情合理合法，问题得以解决。第二种情形是来信来访反映的不合情不合理不合法，或者部份合情合理合法，却提出了过高的非份的要求，在“化钱买平安”、“稳定压倒一切”的口号下，通过领导包案处理信访大要案责任制、信访工作量化考评制度、信访工作领导责任追究制度等形式，以明显违反现行法律的规定为代价来满足其非份的要求，从而达到息访的效果。显然第一种情形完全可以通过正常的行政法制监督、司法救济等方式予以解决，没有必要叠屋架床，另立信访机构。至于第二种情形，其危害性更大，它直接视法律为儿戏，使法制在社会生活中的权威和尊严丧失殆尽。
二是由于所提出的要求不合法不合情不合理，未能满足信访者的要求，最终无法得到解决。这类情况也占有相当一部份，如果缺乏专业接待的水准，很容易造成信访者与党和政府产生对立情绪。实践中常会碰到这样的接待场面。一是由于缺乏专业知识，大讲官话套话，环顾左右而言它。有的接待者就来信来访的具体问题不谈，而大谈特谈一些放之四海而皆准的真理，如“应该解决的我们马上解决”、“一时难以解决的我们创造条件努力解决”等等不一而足，来信来访者本来就缺乏同政府部门打交道的经验，而且往往从经验的实体公正的理念来判断事物，既然来上访他自己就认为事情是有冤屈的，于是本来依法无法解决的问题便寄予了很高的期望。二是由于缺乏专业知识的了解，听了一面之词，对信访问题进行不适当的表态甚至承诺，使问题更加复杂化。如有的信访问题根本不属于法院主管范围或者技术上根本无法进行诉讼，信访接待者告诉来访者通过诉讼解决。最后法院不受理或驳回，弄得无论是法院还是接待者自己都十分被动，而信访还是解决不了。这样反复几次后，少数来信来访者摸索出了经验，或者采取越级上访的办法，给地方政府施压，或者采取更加激烈对抗的方法，不达目的不罢休。随着时间的推移，这类信访转变成老大难信访，于是在化钱买平安的理念指导下，最终以迎合来访者不合理的要求为代价得以平息，纳入了上面所述的第二种情形。
从上面的分析可知，由于处理信访问题的指导思想出现了偏差，违背了当时设立信访机构的初衷，把信访工作当作了稳定工作的总指挥部，面对大量的群体信访或矛盾激化的各类个体信访，上有领导指令化解的压力，下有群众极端不满的怨气，相当一部分基层信访问题的处理中不得已采取强压、妥协、哄骗等法治以外甚至违法的方法。然而更大的悲剧在于这种现状已形成恶性循环，即通过个案的解决，舆论的宣传，使大量的社会矛盾涌向信访渠道，不少信访者为了达到目的，在每年的“两会”期间进行择机信访，重复访越级访集体访愈演愈烈。这个恶性循环象滚雪球一样，越滚越大，已经成为当前影响社会政治稳定的一个突出因素，使更多人宁信访而不信法。
（二）包括信访机构在内的司法行政机构设置的不科学性是产生这种现象的根本原因。正如国家信访局局长周占顺所说的那样，目前大量的群众信访特别是群众集体访反映的问题中80%以上有道理或有一定实际困难和应予解决的，80%以上可以通过各级党委政府的努力加以解决的，80%以上是基层应该解决也可以解决的问题，然而问题的关键在于这一切应该控制在国家法制平台内有效地予以解决，而绝不能让这种社会矛盾形成目前的信访潮。面对着一浪高过一浪的信访潮现象，我们不得不去认真反思这种充满了悖论和矛盾的信访制度安排，可以这么说，我国社会矛盾疏导机制结构设置的的不科学性尤其是政府司法行政运作系统的断裂和缺乏协调，才造成目前信访居高不下的一个根本原因。
一是在宏观决策层面缺乏政府司法行政的指导。尽管我们把信访矛盾的出现归责为新旧体制的转轨、利益格局、体制和制度的缺陷及政府工作人员素质等诸多因素，但所有这些因素本身一般不能直接引起信访，信访现象之所以发生，从管理的角度看，主要还是出在公共决策没有充分考虑到上述的诸多因素。因此只要我们牢牢抓住政府决策这一关键环节，就有可能大大减少信访发生的概率。如涉及企业改制的许多信访问题的发生，不少是源于改制规范性文件的失误，而规范性文件的失误，一个重要环节是改制文件的法律非诉分析这一决策环节没有到位。这在当前信访中占有相当一部份。当然在法律法规没有完善的情况下，探索过程中的失误甚至失败是难免的，我们不能够以现在的眼光来苛求前人。但在法律法规日益健全的今天，决策的科学化民主化的问题越来越突出，特别是当前以政府转型为重点的结构性改革，已经直接触及了某些政府部门的利益调整，以及中央与地方的利益关系，使改革更具复杂性和艰巨性。往往是不同的阶层不同的人们对同一事情会持不同的甚至完全相反的意见和看法，这里的标准和依据只有而且只能是法律。如果我们继续延用原来的一种决策模式，仍然不建立具有超脱部门利益和相对独立机构来加强政府改革的协调和指导（尽管各地成立政策研究室、体改委、法制局等机构，但以目前人力资源紧缺的现实、转型时期法律的复杂性等情况看，这种分设的机构是很难完全真正发挥其职能作用的，在县市级更是如此），去强化决策的非诉法律可行性分析，那么由于决策失误而引起的社会矛盾还将不断发生，甚至比过去更为严重，这种原因引发的往往表现为集体访现象。
二是在微观操作面缺乏政府司法行政事务管理的协调。政府对公共事务的管理，在某种程度上是一种协作管理的过程。这就要求政府全面开放公共事务的治理边界，政府以对话、商谈、合作的方式，以真诚、正确、合理的态度建立与非政府组织和公民社会的合作伙伴关系。谁来监督和保证这些技术性非常强的公共行政事务规范操作？例如，国家把审判作为解决社会矛盾的最后平台，然而纠纷一方当事人往往要到各政府部门收集证据材料，在处理公众知情权和企业个人隐私权商业秘密的关系上，各部门以各自的理解为标准，有的甚至以同一岗位的不同公务员理解为标准，往往以涉及到商业秘密个人隐私等理由拒绝查询。更有一些机关档案管理混乱，难以查询，有的甚至将档案资料遗失，致使诉讼难以进行。经济学原理告诉我们，木桶容量的大小不是取决于组成木桶最高的那块木板，而是取决于最低的一块木板的高度。国家制度规定的最好，如果其中任何一个环节出现了问题，那么制度的规定就打了折扣，甚至根本无法执行。由于在微观操作面政府行政管理和协调的缺失，在立法、行政、司法内部及其相互之间，在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等政府公共职能行使上出现了不少法律和制度衔接的障碍和漏洞，由于这种原因引发的信访在当前信访中也占相当大的比例，其表现形式往往为个体访。
市场经济发展到今天，如果我们没有象标准技术监督局这样的机构，在食品药品、汽车配件等涉及公共安全产品的生产消费领域出台国家强制认证标准，那么社会的物质生产系统将是无法想像的。同样道理，在当今信息社会和知识经济时代背景中，国家管理活动如果没有一个强有力的管理部门对政府提供的公共服务产品的标准、程序等方面进行有效的管理，我们也很难想象整个社会的管理活动会井然有序有条不紊的展开。在我国由于司法行政职能的人为割裂，将司法行政系统拆分为目前的司法、信访、综治等多个机构，造成部门林立，人员雍肿，职责交叉，互相推诿。这方面法制健全的国家的机构设置给我们很大的启示，美国司法部就相当于我们的信访局、法制局、司法局、甚至包括公安、检察（除反贪职能外），美国司法部长兼联邦总检察院长，也是联邦政府的法律事务首脑，充当总统和政府行政部门首长的法律顾问，还管理和监督联邦警察系统。法制健全的国家其司法行政机构设置虽然不尽相同，但有一点是共同的，那就是司法行政表现出高度的统一性。毕竟市场经济有其规律性的东西，谁违反了这种规律，谁必将为之付出高额的代价和成本。目前国内由于缺乏一个完整统一的司法行政系统，在政府宏观决策面缺乏指导性，在政府微观操作面缺乏协调性，因之引发了大量的社会矛盾。在这些矛盾的解决过程中，一方面表现为正常的现有设置的司法行政资源大量闲置，无所事事，而另一方面大量的社会矛盾涌向信访渠道，形成一浪高过一浪的信访潮，这种反差十分明显的现象，对现代法治的建设构成毁灭性的冲击。
二、整合资源，调整机构，将信访问题的处理纳入正常的法制化轨道
从上面分析我们不难看出，目前信访这种无序状态同机构设置及运作的不科学不合理有着直接的联系，在很大程度上是源于多年来中国社会社会矛盾处理的系统性和结构性矛盾的积累。因此从国家制度建设的宏观层面，重新估价信访的价值，整合职能，调整机构，在国家政治结构中重塑纾缓社会矛盾的通道，进而建立起社会稳定的长效机制是摆在中国社会面前一项迫在眉睫的任务。具体地说，就是在县市级将信访局法制局司法局以及综治、研究中心等机构合并为一个机构（这样的机构调整在现有的法律框架下有比较充分的法理依据，同现行法律不发生大的冲突，当然更大的司法行政体制改革有赖整个司法体制改革的推进以及对宪法法律的修改），同时设立公职律师事务所，形成统一完整的政府司法行政构架，对信访问题实行标本兼治，从而建立起社会稳定的长效管理机制。
（一）有利于将大量信访问题引向法制化解决轨道，充分发挥法律规范的引导预测评价作用。在平时的工作中，绝大多数信访矛盾往往通过人民调解、行政执法以及诉讼等在法制的框架内能够得到妥善解决。然而，信访渠道解决社会矛盾既不要诉讼费，又不要代理费，甚至可以满足其不合法不合理不合情的要求。根据“二者相较取其轻”的经济学规律的原理，实践中即使可以通过法律诉讼渠道解决，信访当事人也宁愿选择信访而不愿意进行诉讼。为此，在现阶段，我们可以降低法律援助门槛，扩大援助范围，除向来访者包括由非公权原因引起的社会矛盾引发的信访者提供法律咨询、人民调解（广义上也是法律援助）外，直至免费为其诉讼，减缓免交诉讼费，把信访问题引导到正常的司法框架内解决。与其化钱买平安在个案上，不如化钱买平安在制度建设上，同样是化钱买平安二者的社会效果完全不同。后者可以发挥法律的规范作用，即可以将对已发生、即将发生或将来要发生的社会事件和行为引导到司法渠道，可以对已发生或即将发生、将来要发生的社会事件和行为的处理结果进行预测，可以对已发生或即将发生、将来要发生的社会事件和行为进行评价，从而将社会矛盾处理进入良性循环的轨道，切断信访案件的恶性循环。
（二）有利于对规范性文件进行可行性分析，促进决策的科学化民主化法制化专业化。许多信访案件的源头出在规范性文件的纰漏上，加强政府决策的法律可行性分析从源头上防止信访现象发生已经显得越来越重要。首先，这是适应法律本身的复杂性需要。在某种意义上说，行政法律关系比起民事法律关系刑事法律关系更加复杂。历史上的德国曾经集大量专家学者希望制订一部大而全的行政法，最终因技术难度太大或者说技术上根本不可行而流产。我国转型期的法律问题比起法制健全的国家更是复杂的多，从五十年年代的生产资料私有制的社会主义改造到目前以建立符合社会主义市场经济要求的现代产权制度为目的的改革，二者几乎相向而行，这就决定了我国法律关系的极其复杂性。其次是由于操作技术上的需要。由于社会的发展、新科技的发现、人们认识能力的限制，立法根本不可能穷尽现实生活中的所有现象，尤其在行政法领域更是如此，在通常情况下行政法的不完善处往往需要出现类似的个案后才能发现。因此信访个案中隐藏着丰富的信息，在政府规范性文件的制订修改中要善于利用这种信访资源。三是社会管理的现状需要。由于我国公务员队伍没有政务和业务类之分，许多优秀的业务类公务员往往提拔到政务类的行政领导岗位，随着政府的换届而变动其工作岗位，新来的同志又有一个熟悉业务的过程，这样换届以后很容易造成业务的断层，因而引起决策的失误，因此建立和培养这样一支专业的法律知囊团队伍在当前政府工作中已显得十分迫切。然而在县市级政府法律专业人才资源紧缺，而有限的法律资源又分布在司法法制信访等不同机构，法制机构对规范性文件的审查囿于人力条件的限制，往往是心有余而力不足。将信访法制司法机构合并，正好能够弥补目前体制和机制上的不足，达到人才互补，资源共享，发挥整体优势，从而促进决策的科学化民主化法制化专业化及公共政策的稳定性连续性，提高政府的执政能力和水平。
（三）有利于正确区分上下级政府的职责，规范政府的行政行为。不少越级信访涉及到土地征用、房屋拆迁，缺少司法救济渠道。而到上级政府上访后，往往以“谁家儿子谁家抱”、“谁主管谁负责”的理由要求下级政府千方百计去领回。其实上下级政府的职责和权限都是有法律明确规定的，下级政府和上级政府都必须依法行使权力。对于司法救济渠道没有畅开的信访，上级政府可以建立起听证或复议这样的程序，对于下级政府作出的决定，如果符合法律法规的，予以维持。如果违反法律法规的，予以撤销。对于部份正确部份错误的决定，予以撤销错误的部份维持正确部份。对于错误部份或者要求下级政府重新作出决定，或依法径行作出决定。同时对处置失当、决策失误、甚至违法乱纪、激化社会矛盾的官员移交至相关部门予以惩处。这样既维护了下级政府的威信，又加大了对下级政府的监督力度。目前上级信访机构在人力资源及机构设置上这样操作有很大难处，如果大司法框架建立后，这类操作在法律上具有一定的可行性的，并且可以进行类似香港那样的申诉专员制度的探索。
（四）有利于实现政府结构性转型，加快和推进我国的社会主义市场经济体制改革进程。以公共服务为目标的政府转型为重点的结构性改革，标志着中国的改革进入关键的最后攻坚阶段，为此提出了责任政府、有限政府、透明政府、效率政府、诚信政府等一系列法制政府理念，然而这些目标的实现具有很强的操作技术性要求。如追求责任政府的目标时必然要求做到 “执法有依据、有权必有责、用权受监督、违法必追究、侵权须赔偿” ，实现权力与责任的统一，然而实践中即使象最基本的官员问责制也缺乏一系列可操作性的具体规定，如问什么事的责？问哪个官员的责？由谁来问责？以什么程序问责？在建立有限政府的过程中，政府权力来自于人民通过法律的授予，在法律授权的同时也规定了权力的界限，政府只有在法律的权限内才能获得行为的合法性。为此当前政府所要解决的一个重要问题是必须建立起公共财政体系，各级财政退出竞争性行业的投资，改变政府对土地、货币等重要生产要素的供给过多干秩，防止政府与民争利，然而我们缺少相关的制度配套。透明政府的要求是政府的行为具有明确性和可预测性。政府信息除涉及国家秘密和依法受保护的商业秘密、个人隐私外，应当公开，必须依法保障行政相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权，把公开作为监督政府行为、杜绝腐败和保障社会公平的手段。这就要求各级政府建立新闻发言人制度，完善信息披露制度和新闻发布制度，建立电子政府和实现网上办公，实现阳光政府。另外如效率政府诚信政府等所有这一切理念的提出，都涉及到大量的社会管理事务，都有一个扎扎实实的决策、实施和监督过程，急需要有一个超脱部门利益和相对独立的宏观改革的协调、指导和管理机构，以确保政府转型与市场化改革、宏观政治经济政策的内在一致性。目前由经济学家郎咸平引发的国企如何改革的大争论，有人把问题归结为中国法学家在国企改革中缺场，在笔者看来，与其说是法学家的缺场，不如说是司法行政的缺位，即产权制度改革缺少制度平台及严格的行政法制监督。假如我们已经建立起了在大司法理念下司法行政机构，那么我们既能够从信访行政复议等渠道听取行政相对人利害关系人的意见，又能够考虑到政府部门的行政需要，通过听证这样的决策平台，从而让政府做那些应该做做得了做得好的事情，防止行政权的越位错位失位。尤其是在我国不象国外法制健全的国家，具有法律背景的政务员资源稀缺的行政环境中，高规格配备这种机构强化这种职能显得更加必要。正如审计工作运用现代经济手段，去规范政府的经济管理一样，司法行政运用法律手段，去规范政府权力的运作。所有这一切都是以专业化的技术手段为基础，对政府违规行为进行约束和预防，从而使政府各个部门自觉不自觉地是对现代政治规则的认同，进而实现政府结构性转型，加快和推进我国的社会主义市场经济体制改革进程。
（五）有利于司法公正 ，增强司法的公信力。司法公正是社会公正的最后一道防线，司法不公将导致人们对整个社会失去信心，直接威胁到整个社会的诚信基础。然而司法公正已越来越引起人们的质疑。目前信访案件中占相当一部份是由对司法运作的不信任而引起的，且这种不信任度具有社会化趋势，主要表现在不服民事刑事案件的判决裁定向信访渠道进行申诉。从这些信访案件的情况分析来看，一种是司法公正与外部评价的不对称性所致，另一种情况的确是由于司法腐败引起的。公职律师代理参与将对案件当事人的宁人息诉起到非常明显的作用。首先，它有利于对司法公正与外部评价的不对称性的纠偏，解决司法腐败的程度被过分夸大的现象。众所周知，有不少代理人在代理过程中不尽力、不尽责、捞取不当利益，为揽案件拍胸脯打保膘，败诉后将原因以及当事人的不当指责均归结为司法腐败这一黑洞。由于当事人往往从实体公正的角度来判断司法是否公正，而司法公正恰恰相反追求的是程序公正的理念，从程序公正中达到实体公正。一部份信访者由于受误导后无法接受案件的结果（有的没有请专业律师出庭，由于技术原因败诉），就到处上访，有的甚至自杀或者铤而走险，酿成恶性案件。公职律师对这类案件实施法律援助后，没有利益关系的驱动，预先告之其诉讼的风险，往往会采取非诉和解、诉讼调解的方式结案，即使不能调解和解，判决结果当事人也有心理准备，不致于事后上访，或采取极端行为（美国法律从考虑程序公正出发，规定特定案件的当事人或达到一定标的的民事案件在庭审中没有请律师的，国家提供法律援助）。其次，可以制衡法官的自由裁量权，有利于司法公正。由于国家司法改革整体方案迟迟没有启动，一方面法院的地方化行政化倾向影响了司法的独立，而另一方面过大的自由裁量空间缺少象判例法陪审团制度那样对法官事实认定及法律适用的有效的规则制衡，加上一些司法人员自身素质不高，这为司法腐败留下制度、体制和人为因素的缺陷。公职律师参与诉讼，对于制衡法官的自由裁量权，纠正司法专权，确保司法公正起到非常明显的效果。因为社会律师要考虑今后的生存，以后案件还要看手握着巨大自由裁量权的法官的眼色，而公职律师无后顾之忧，更何况有行政资源作为其后盾，在庭审中完全可以据理力争，就会达到辩护和代理制度设计的效果，弥补了由于自由裁量权缺乏有效规则制衡的审判漏洞。当然最终的司法独立和司法公正有赖于国家司法改革的全面推进。
（六）有利于沟通民意，建立和谐的社会。建立社会主义市场经济，是一项前无古人，后无来者的事业，有许多事情都是摸着石子过河，在企业转制、社会保障制度改革、土地征用、房屋拆迁，我们交了不少学费。随着法制的不断健全，特别是新的中央领导集体提出科学发展观正确的政绩观，大力推行亲民政策，强调社会的全面持续可协调的发展，产生新的同类型的社会矛盾的概率已经越来越少。但我们一定要处理好涉及到历史遗留问题信访，要自觉运用公共选择的决策理论，发挥普法宣传的作用，把围绕社会热点难点问题作为普法工作的重点，鼓励涉及各方利益的公共政策的内部辩论和公开讨论，增加新闻舆论对公共政策讨论报道的透明度，让政府的公共决策更加透明更加理性，更让社会接受和理解。在具体的操作上，可以让一部份社会遗留问题通过行政听证程序去解决，把个别的缠访户通过法院的司法鉴别程序进行定性，列入名册，各级政府部门不再接待登记受理。对一些特殊群体，允许其以法律允许的方式通过集会示威等方式渲泄。确立大司法行政后，通过律师管理、行政复议、参与规范性文件审查等形式，有利于建立和健全这样一个公众参与、专家论证和政府决定相结合的平台，以便加强构通，增进信任，促进社会的和谐和安定。
三、树立正确的理念，澄清错误的认识，增强政府的公信力
处于转型时期的中国，经济在快速发展，社会在急剧变化，政府也在急剧转变，我们的执政能力取决于我们的执政方式是否能适应经济、社会的发展。时代变了，世界变了，我们在信访问题的处理上，观念和思想认识必须转变，不能仍然习惯于延截计划经济时代的一些做法，把自己扮成全知全能型的政府。因此树立正确的理念，纠正一些错误的做法，增强政府的公信力在当前信访处理中尤其显得必要。
一是要建立和完善各级领导信访接待制度。在县市级政府中要大力推广领导信访接待制度，实践证明这是解决信访矛盾行之有效的办法。据不完全统计，我市1999至2000年二年中领导信访接待日共接待来访群众901批次1923人次，批转的信访件特别是一些长期以来的疑难信访缠访件百分之九十以上得到妥善解决。今后要进一步完善领导信访制度，要推行领导下访、约访、回访等办法,以掌握信访动态,及时化解信访矛盾。同时要尽量减少违反行政层级管理采取领导直接协调处理信访的做法，领导接待信访的出发点并不是直接处理，不是把下级的业务包揽到自己身上来，而是通过接待这种形式进行决策跟踪反馈，发现行政过错失责甚至违法乱纪的人和事予以责任追究。
二是注重社会管理的整体成本。在社会管理领域，往往出现这种情况，正确的理论，在解决个别问题时，效果可能并不理想，而错误的理论，可能在个案处理时效果比较好。依法解决信访，就个案的效果可能并不理想，但社会总体效果好。找的机关越高、找的领导级别越高、来的信访次数越多，信访问题越有可能得到解决。因为机关高领导高能够调动的社会资源就越多。如某市处理一起信访，县信访协调赔2万元，来访者到市、省信访部门上访后赔偿费不断上升，跳了二次天安门后赔偿及各类补偿高达十来万元。本来这种信访完全可以通过正常的司法途经解决，赔偿款大约2万元左右。最后信访虽然平息了，但社会管理成本的损失简直无法估量。所以不能以个案的成本来衡量信访效果，必须以社会总体的管理成本来考量信访成本。
三是树立政府公信力。 极少数信访人吃准了政府要稳定的“软肋”，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的手段在实践中屡试不爽，并为更多的信访人所效仿，带来了不少社会负面效应。这实际上是政府在处理访信访问题上的诚信缺失，进而影响到其对社会的管理，我们已为此付出了极高的代价。今后要增强政务的透明公开工作，要通过建立政府网站、建立新闻发言人制度、设立专门负责接待百姓的查阅、咨询信息公开机构等方式，提高政府的公关能力。政府处理任何事情必须以事实为依据以法律为准绳，不能失信于民，说一绝不是二，避免出尔反尔。不能让会叫的孩子多吃奶的现象发生，对于老实的不能吃亏，会吵会闹的不能使其占便宜。要维护政府的信誉，树立政府坦率、坦白、坦然的品质，重塑政府的公信力。
四是要树立程序公正的理念。中国封建社会中的击鼓鸣冤、拦轿告状等清官情结在一部分上访群众上表现出来不难理解，但二十一世纪的今天，不少信访干部还是抱着实体公正的理念来处理社会矛盾，这实在令人非夷所思。现代法治决不是“日断阳事、夜断阴事”包青天，在当前信访中有相当一部份信访是剪不断理还乱的复杂信访，信访的客观事实是很难查清的或者说根本无法查清的。如某县涉及到一起农村村级财务的集体上访，前后15年时间三届政府组成了五个由市委市政府牵头的联合调查组，调查不能说是不认真，但对调查结论信访群众还是不满意，指责信访部门官官相护。法律事实和法律适用的不确定性规律，在法学中已经是没有争论的常识，许多事实的认定完全是依据举证责任的分配推定、自由心证的方法来确定，事实清楚证据充分确足等实体公证的理念早已为现代司法所摒弃，因为我们根本无法回复到事情的原始状态，由于受人的认识能力的限制，许多时候我们只能对过去的法律事件和行为作出或然性的判断。如果我们还是抱着实体公正的错误理念在处理信访，就难怪信访群众对调查结果挑剔、不信任了。我们应该扪心自问，在信访问题的处理中，理念是否正确？内心深处有否清官情结在作怪？例如，刚才列举的关于村级财务的信访案例，如果运用程序公正的理念来处理，即以侦查中心的司法观转向审判中心的司法观、从查明事实的办案观转向证明事实的办案观、从偏重证明力的自然证据观转向强调可采性的社会证据观这样的理念，让信访案件去接受公开的行政听证、诉讼检验，效果可能完全不一样。否则政府无论怎样努力去做，其结果一定是吃力不讨好。
五是要尊重社会科学。前不久中共中央《关于进一步加强哲学社会科学工作的意见》中，提出了三个同等重要即哲学社会科学与自然科学同样重要，培养高水平的哲学社会科学家与培养高水平的自然科学家同样重要，提高全民族的哲学社会科学素质与提高全民族的自然科学素质同样重要。在信访问题的处理上同样要尊重科学，尊重人才，尊重法学社会科学的研究成果，自觉把法学社会科学的优秀成果运用到信访工作中去，切忌经验主义教条主义。要加强对信访问题的研究，要充分发挥法学在解决信访问题中的作用，把事关国家长治久安的信访现象列入社会科学的重点课题，组织专门力量进行攻关。加大人才培养的力度，加大资金投入，对有关信访问题的优秀理论研究成果尽快应用到党和政府的决策中来。要本着先试点后推广的原则,选择不同条件的县市，认真组织试点工作，在实践中不断总结经验,待摸索出比较成熟的做法，取得良好的社会效果后再行推广。
总之信访问题的处理是司法行政工作中的一个重要方面，而司法行政又是整个司法制度国家政治制度的十分重要组成部份。作为县市级政府在我国政权建设中有着十分重要的位置，绝大多数的信访发生地在村乡镇以至县市本级，如果这些访信访问题能够在县市本级得以解决，那么也就不可能形成目前的信访潮现象。但在计划经济时代建立起来的司法框架，在解决信访问题时凸显出了种种矛盾和困惑。因此对信访制度的改革应与整个社会体制改革联系起来，采取渐进方式实现以法治为内容的信访制度改革，从比较容易改革的司法行政体制入手，逐步扩大公民有序的政治参与的渠道，树立审判的最终裁判权威，进而推进整个民主法制的进程，这才是中国信访走出制度困境的根本出路。


本文主要参考资料：
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革发展研究院执行院长，资料来自互联
河南省信阳市人民政府办公室


信阳市人民政府办公室关于印发信阳市行政审批服务事项联合办理办法的通知

信政办〔2007〕9号



各县、区人民政府，各管理区、开发区，市人民政府各部门：

《信阳市行政审批服务事项联合办理办法》已经市政府同意,现印发给你们，请遵照执行。




二○○七年二月一日

信阳市行政审批服务事项联合办理办法


第一章 总则

第一条　为进一步规范行政审批行为，改进工作作风，提高工作效率，进一步优化经济发展环境，根据《中华人民共和国行政许可法》，结合信阳实际,特制定本办法。

第二条　本办法所称联合办理，是指依法由两个或两个以上部门分别实施的行政审批服务事项，由市行政审批服务中心（以下简称中心）组织各相关部门窗口，按照“一门受理、抄告相关、同步审批、限时办结”的办理模式，根据各自权限，由主办窗口会同有关审批部门从受理到办结实行一条龙审批。

第三条　联合办理的范围：市级审批权限内和需要市级初审并上报的行政审批服务事项。

第四条　中心设立建设工程项目联合办理窗口和企业登记联合办理窗口（以下统称联合窗口）。其中,建设工程项目联合办理窗口由中心业务科和发改、规划、建委、国土、房管、环保、公安(消防)、人防等主要服务窗口共同组成。企业登记联合办理窗口由中心业务科和工商、文化、公用事业、卫生、公安、商务、教育、质量技术监督、环保、国税、地税等主要服务窗口共同组成。

联合窗口的职责：统一受理联合办理事项的申请；根据项目的性质和具体类型，确定主办窗口；负责对各联办阶段的审批服务跟踪，并做好相关环节的衔接和协调工作；项目办结后，负责统一送达办理结果。

第五条　主办窗口的主要职责：根据联合窗口确定的联合办理事项，牵头召集、主持联审会议，协调调度各相关窗口，及时向联合窗口反馈办理结果。

审批服务事项中涉及前置审批事项较多的单位窗口为主办窗口。市工商局窗口为内资企业注册登记主办窗口。市商务局窗口为外商投资企业注册登记主办窗口。市发改委窗口为建设工程立项审批阶段主办窗口。市规划局窗口为建设工程平面布局和建筑设计方案审批阶段主办窗口。市建委窗口为建设工程施工许可证审批阶段、建设工程竣工验收审批阶段主办窗口。电力、水利、交通、市政园林工程等专项工程审批阶段的主办窗口为相关行政主管部门窗口。其他重大事项由中心视具体情况协商有关部门确定主办窗口。

第六条　与联合办理业务相关联的部门窗口（包括暂缓进入中心的部门）为联合办理相关窗口，相关窗口要积极配合联合窗口和主办窗口的工作，按照要求规范工作程序，确定专人负责，及时参加联合办理并出具办理意见，保证联合办理工作有序实施。

第七条　重大事项由中心直接牵头办理，召集、主持联审会议，相关部门分管领导和窗口首席代表参加。

第八条 建立信阳市行政审批服务事项联合办理联席办公会议制度。联席办公会议由市政府有关领导组织召开，研究解决联合办理过程中未能解决的问题。

第二章 联合办理工作流程

第九条　联合办理工作流程

(一)一门受理。联合窗口受理申请人申请后, 向申请人发放受理通知书，列出所需审批的事项、相关部门及传递程序，一次性告知申请人在本阶段审批中需要提交的全部材料,提供告知单和表格，并指定主办窗口。

(二)抄告相关。主办窗口对受理的事项,可根据实际情况确定实行抄告制或联审制。实行抄告制的,由主办窗口通过中心审批网络向相关窗口发送联办通知,移送相关资料；实行联审制的,由主办窗口召集联审会议,进行联合审查。

(三)同步审批。

实行抄告制的审批事项,各相关窗口收到联办通知后,及时进行同步审批，并将审批结果抄告主办窗口。

实行联审制的审批事项,由主办窗口确定联审会议时间,指导申请人准备好有关资料,并及时召集相关窗口参加联审，必要时可通知申请人参加会议。

联审会议由主办窗口主持，相关窗口首席代表参加。一般事项当场办结；特殊情况不能当场办结的限时办结，并以会议纪要形式发相关窗口。

多个窗口需要审查相同的资料，由主办窗口组织相关窗口统一审查。需要现场勘察的，由主办窗口组织联合勘察。联合办理中涉及多个部门收取费用的，由主办窗口一次性告知申请人所需缴纳费用的种类、标准、依据、金额。

拒绝参与联合办理或不接受联合窗口和主办窗口协调的相关窗口，联合窗口或主办窗口按既定程序启动，视缺席窗口默认议定事项，由此而产生的一切后果由缺席窗口部门承担。

(四)限时办结。

各相关窗口在承诺时限内完成审批工作，并及时向主办窗口反馈审批结果。主办窗口汇总后报送联合窗口。
需上报市政府或上级部门审批的,相关窗口在受理申请后3日内完成上报工作。收到上级批复后，2日内向申请人反馈意见。因特殊原因不能在规定期限内办结的，相关窗口应提前告知主办窗口和联合窗口，由联合窗口及时向申请人说明情况。

第十条　在项目前期工作中，因情况变化需要进行较大调整的，按原审批程序重新办理有关手续。

第三章 建设工程联合办理操作程序及审批时限

第十一条　项目立项审批

市发改委窗口收到联办通知后，立即启动立项审批阶段联办程序，敦促相关窗口同步办理联办事宜。

本阶段各相关窗口的审批时限为：

（一）市规划局窗口：3日内出具建设项目选址意见书、提供用地规划设计条件；

（二）市国土资源局窗口：5日内出具用地预审意见；

（三）市环保局窗口：3日内出具环保立项意见，5日内审批环境影响报告书、表；

（四）市水利局窗口：需编制水资源论证报告书的，应在收到报告书之日起5日内作出决定；

（五）市公安局（消防）窗口：3日内完成消防安全评估并提出审查意见；

（六）市科技局（地震办）窗口：5日内完成地震监督环境范围内的新建、改建、扩建工程核准；

（七）市商务局窗口：1日内出具用地是否属于规划区内菜地用地的意见;

（八）市人防办窗口：5日内完成人民防空地下室设计文件审查、审批；

（九）其他相关窗口（或部门）在接到市发改委窗口联办通知后，应在5日内提出审查意见并进行反馈。

（十）市发改委窗口应在7日内予以立项。

第十二条　平面布局和建筑设计方案审批

市规划局窗口在接到联办通知后，3日内完成规划方案审查，5日内办结建设用地规划许可证，3日内完成建筑方案审查；需要上报市规划委员会批准的，2日内提交市规划委员会研究，并报告联合窗口。

市规划局窗口在办结建设用地规划许可证的同时，启动平面布局和建筑设计方案审批阶段联合办理程序，敦促相关窗口同步办理联办事宜。

本阶段各相关窗口的审批时限为：

（一）市人防办窗口：3日内完成防空地下室易地建设许可；

（二）市公安局（消防）窗口:3日内完成消防设计审核；

（三）市文化局（文物）窗口: 3日内完成大中型基本建设文物调查和勘探；

（四）市房管局窗口：5日内完成房屋拆迁许可；

（五）市科技局（地震办）窗口：3日内完成工程建设项目抗震设防要求；

（六）市发改委窗口 ：3日内完成投资计划的下达；涉及政府投资项目的，3日内完成建筑初步设计及概算审批；

（七）市气象局窗口：2日内完成防雷装置初步设计审核。

（八）市规划局窗口7日内出具建设工程规划许可证。

第十三条 施工许可证审批

市建委窗口在接到联办通知后，5日内完成房屋建筑和市政基础设施施工图审查，并即时办理工程报建；招投标结束后，即时办结新型墙体材料使用费核算收取；即时办结质量监督手续；即时完成建设劳保费的核算收取；1日内完成档案责任书的签订；2日内办结安全监督备案；1日内办理并核发施工许可证。

市气象局窗口1日内办结防雷施工质量分阶段检测手续。

第十四条　竣工验收审批

市建委窗口收到联办通知后，启动竣工验收审批联合办理程序。市建委窗口组织规划、消防等相关窗口和部门对工程进行联合验收。各参与验收的窗口在验收结束后5日内出具验收意见。市建委在各职能部门出具的许可文件和工程竣工资料齐全后，5日内办理竣工备案手续。

对必须提前验收或验收工作量大且时间较长的事项，相关窗口同联合窗口商定后，可组织单独验收，并将验收结果报联合窗口和主办窗口。

第十五条 其他审批环节

市房管局窗口：5日内完成商品房预售许可。

第四章 企业登记联合办理操作程序及审批时限

第十六条 内资企业设立登记的联合办理程序：市工商局窗口收到联办通知后，立即启动企业登记联合办理程序，即时完成企业名称预先核准工作，并敦促相关窗口在规定的时限内同步办理相关事宜。

相关窗口的审批时限为：

（一）市卫生局窗口：3日内办结卫生许可证；

（二）市公安局（消防）窗口：3日内完成公共聚集场所使用或开业前消防安全检查；

（三）市民政局窗口：3日内完成社会福利机构申办审批；

（四）市文化局窗口：3日内完成设立娱乐场所经营单位审批；

（五）市环保局窗口：3日内审批环境影响报告书、表；

（六）其他相关窗口（或部门）：3日内同步办结相关手续。

（七）市工商局窗口5日内完成企业登记并核发工商营业执照。

（八）市质量技术监督局窗口：1日内完成代码证的审批；

（九）市国税局、地税局窗口：1日内办结税务登记证。

第十七条 外商投资企业设立登记的联合办理程序：市商务局窗口收到联办通知后，立刻启动外商投资企业登记联合办理程序，并主动帮助申请人准备相关资料，协调、敦促其他相关窗口在规定的时限内同步办理相关事宜。
相关窗口办结时限为：

（一）市工商局窗口：即时完成企业名称预先核准工作；

（二）市质量技术监督局窗口：即时办理代码证预赋码的发放；

（三）市环保局窗口：3日内审批环境影响报告书、表；

（四）其他相关窗口（或部门）：3日内同步办结相关手续；

（五）市发改委窗口：3日内完成外商投资项目的立项。

（六）市工商局窗口3日内完成企业登记并核发工商营业执照。

（七）市质量技术监督局：1日内完成代码证审批；

（八）市商务局窗口：1日内完成合同、章程批准工作；3日内下发批准证书；

（九）市国税局、地税局窗口：1日内办结税务登记证；

第十八条　民办非企业、社团登记、事业单位管理登记参照本办法执行。

第五章 监督检查

第十九条 各有关行政审批部门和联合办理责任窗口应履行告知责任，除依法确需保密的，都要对审批依据、内容、条件、程序、时限和审批责任人进行公示，接受社会公众监督。

第二十条 加强对联合办理行为的行政监督。市行政效能投诉中心、市客商投诉中心负责对联合办理过程进行监督，定期通报情况，提出督办意见，确保各窗口在规定时限内对申请事项进行办理，并接受申请人投诉。凡拒绝执行联合办理办法的，一经发现，予以通报批评；情节严重的，依法依纪追究当事人和领导责任。

第六章 附则

第二十一条 本办法实施过程中的承诺办理时限，不包括各部门上报市政府和上级主管部门审查时间。

第二十二条 本办法办理时间单位均为工作日。

第二十三条 联合办理中涉及到暂缓进入市行政审批服务中心的部门，按此办法执行。

第二十四条 各县、区结合实际情况，参照本办法制定联合办理的具体办法。

第二十五条 本办法自公布之日起施行。