关于进一步加强财政部门户网站协同共建工作的通知

上一篇: 省政府决定废止的政府规章目录
下一篇: 江西省卫生系统新闻宣传工作年度考评办法（试行）

　　近年来，因行政不作为引起的纠纷已成为一个法律热点问题，对司法审判和行政执法造成不少困惑。目前我国法律对行政不作为的规制相对比较缺乏，如行政不作为主体的法律责任、行政相对人的救济途径等方面的规定都十分有限，本文拟从因行政不作为所引起的相关主体和责任人所应承担的法律责任方面进行探讨。

　　一、行政不作为界定

　　目前理论界对行政不作为没有统一的定论，法理学对于不作为是以行为和法定义务为标准定义的，作为是指行为人积极做出一定动作，直接或间接对客体产生作用；不作为是指行为人消极的、不做出一定动作，不对客体产生作用。[1]对于行政不作为的界定，则以此为基础产生了各种不同的看法，比较典型的意见主要有三种，即法定义务标准、实质不为标准、行为标准、可能性标准。

　　（一）法定义务标准

　　法定义务标准以是否违反法定的作为义务为标准，认为行政主体负有法定作为义务但违反该义务而未履行作为义务的行为构成行政不作为。[2]

　　（二）行为标准

　　行为标准分为实质不为和程序不为。实质不为标准，即以是否积极做出一定动作为一定行为为标准。认为行政主体消极地不做出一定动作，程序上虽“为”，但实质内容上“不为”，则仍构成行政不作为。程序不为标准，即以是否在程序上表现出积极状态为标准。认为行政主体只有在程序上表现出消极、不作为状态才构成行政不作为。反之，如在程序上表现出积极、作为状态，而不论实质内容上是否“作为”，都构成行政作为。[3]本文较赞同后一种说法，如在行政许可方面，行政主体拒绝或不予受理行为其实是对相对人申请的否定性处理，实为行政作为。

　　（三）可能性标准

　　可能性标准以是否具备作为的可能性为标准，认为行政主体只有在负有法定作为义务且具有作为的可能性或能力，而表现出不作为才构成行政不作为。可能性标准具有模糊性，较易成为行政主体不作为的托辞。除了不可抗力，行政追在具有法定义务下不能将能力风险转嫁的行政相对人，且不可抗力也只是免责因素，不影响行政不作为的定性。

　　结合前两种定义，本文认为行政不作为是指行政主体负有法定的行政作为义务，但未在法定或合理期限内完全履行该义务的违法行为。其内涵包括四点：第一，是一种违法行为。第二，行政主体须负有法定的行政作为义务。第三，迟延履行，即未在法定或合理期限内履行义务。对于期限的具体规定，有法定期限的须在法定期限内履行；没有法定期限的则须综合考虑事件难易程度、客观条件、惯例、有无法定阻却性事由等确定合理期限。第四，不履行或不完全履行。

　　二、行政赔偿责任

　　（一）行政赔偿责任必要性分析

　　我国《国家赔偿法》第3条、第4条中规定行政主体及其工作人员在行使行政职权时造成相对人人身或财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。从该规定可以看出对于因行政不作为造成相对人损害的法律并未有明确规定由国家承担赔偿责任，因此，实践中因行政主体行政不作为造成行政相对人损害的，请求国家赔偿仍然存在一定难度和法律依据。但是从国际情形和社会发展趋势以及法治政府的内在要求来看，对于行政主体及其工作人员因行政不作为引起的行政赔偿责任理应明确纳入国家法律规定之中。

　　1、国际发展趋势之必然要求。所有建立国家赔偿制度的国家中没有完全排除行政不作为的赔偿责任的例子，如美国《联邦侵权求偿》第1346条规定，政府雇员在职务或工作范围内的疏忽或错误的作为或不作为引起的财产或人身损害属于国家赔偿范畴。[4]在英国行政法中行政不作为属于实质越权的一种，公民对于行政不作为所造成的损害可以请求赔偿损失。[5]行政不作为引起的行政赔偿责任显然已成为国际发展趋势，顺应这一趋势是我国法制改革的必经之路。

　　2、全面落实宪法原则之必然要求。我国宪法第41条定，公民享有因行政主体侵犯公民权利获得赔偿的权利。 而现行《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等公法律对于行政不作为所引起的行政赔偿责任均无明确规定，这是现行法律体系的空白和漏洞。增加行政不作为所应承担的行政赔偿责任的具体规范成为全面落实宪法原则的内在要求。

　　3、规范政府权力之必然要求。有权必有责，权力、义务和责任应当基本平衡。如果行政主体经常怠于履行法定义务，各类行政不作为的违法行为没有相应的责任承担机制，这样既对相对人的权益保护不力，同时增长了权力被滥用的几率，助长了权力腐败的滋生，阻碍了法治化的进程。依法行政，建立良好的权力制约机制，合理规范政府权力就应该对违法的行政作为和行政不作为的责任追究进行全面规范。

　　4、充分保障行政相对人合法权利之必然要求。一般而言，行政相对人在行政不作为案件中处于弱势地位，其因行政主体不作为所受的损害在没有行政赔偿责任的规制下，相对人的权益就很难得到充分保障。因而，行政不作为的行政赔偿责任的确立对于充分保障行政相对人的合法权利就显得尤为重要和迫切。

　　（二）行政赔偿责任构成要件

　　1、主体条件是负有法定行政作为义务的行政主体。此种法定义务首先必须是有法律的明确规定，具有国家强制性；其次这种义务是在行政管理和服务领域所产生的义务；再者它是一种积极的作为义务。此种法定义务的产生条件则既包括应当事人申请而产生，也包括行政主体依职权而产生。这里的行政主体既包括行政机关及其工作人员也包括授权或受委托机关及其工作人员。

　　2、行为条件是行政不作为客观存在。如上所述，行政不作为客观存在包括迟延履行、不履行或不完全履行。即行政主体不在法定或合理期限内完全履行法定义务都构成行政不作为。

　　3、后果条件是须给特定的行政相对人造成损害，且行政不作为与损害后果之间具有因果关系。第一，损害必须是现实存在的、确定的，包括直接损失和间接损失，但是对于间接损失而言必须是可以确定的、一定会发生的损失。第二，损害的必须是相对人的合法权益。相对人的行为和权益必须是合法的，非法行为和权益不受保障，更无法得到赔偿。第三，损害对象必须是确定的行政相对人。对于不确定的公众所产生的损害，行政主体不承担赔偿责任。第四，行政不作为与行政相对人的实际损害之间有因果关系。有人认为，凡行政不作为是造成损害的直接原因，则行政主体应承担赔偿责任；若不作为知识损害扩大的外部条件，则行政主体不承担赔偿责任。[6]那么，此种因果关系究竟是指直接原因还是间接原因，是外部原因还是内部原因，实践中既不好裁量和认定，也无法对各种具体的复杂情形的案例作出全面、合理的归纳。本文认为，只要行政主体没有积极履行法定义务并客观上造成行政相对人合法权益受损，就推定行政不作为与损害后果之间具有因果关系。这种认定其价值在于，有利于行政相对人请求赔偿，并促使负有法定作为义务的行政主体积极地履行法定义务。

　　4、无法定的免责事由。如不可抗力、意外事件。不可抗力，即不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。“无意志无意识的行为，不能成为法律行为”[7] ，因而意外事件即非行为人故意或过失而引起损害后果的事件也能成为免责事由。此外，紧急避险、相对人承诺以及相对人已完全获得直接侵权人赔偿的情况下，行政主体的行政赔偿责任也可能得以免除。

　　三、主要责任人或直接责任人的法律责任

　　1、纪律处罚

　　并非所有的行政不作为都需要行政赔偿。如对于尚未造成相对人损害后果的迟延履行或不完全履行的行政不作为，在尚有履行必要性及可能性的前提下，一般可通过行政复议机关或人民法院责令行政主体在一定期限内履行法定义务。但此种情况仍有必要对具体负责执法职责的执法人员进行责任追究，如警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等处罚。

青海省人民政府办公厅


青海省人民政府办公厅转发省交通厅关于2005年青海省治理车辆超限超载工作实施方案的通知

青政办〔2005〕107号


西宁市、各自治州人民政府，海东行署，省政府各委、办、厅、局：

　省交通厅关于《2005年青海省治理车辆超限超载工作实施方案》，已经省政府同意。现转发给你们，请认真遵照执行。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　青海省人民政府办公厅
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○五年七月二十二日




　　　　　　　2005年青海省治理车辆超限超载工作实施方案
　　　　　　　　　　　　　省 交 通 厅
　　　　　　　　　　　（二○○五年七月）

　　为贯彻落实《国务院办公厅关于加强车辆超限超载治理工作的通知》 （国办发〔2005〕30号）精神和交通部、公安部、国家发展改革委等八部委关于2005年治超工作要点以及2005年全国治超工作电视电话会议精神，进一步做好我省的治理车辆超限超载工作，巩固和扩大治超成果，制定本方案。
　　一、基本思路、方针和目标
　　各地区、各部门要从践行“三个代表”重要思想、落实科学发展观和构建和谐社会的高度，充分认识治理超限超载工作的重要性、紧迫性，坚持全国统一领导、地方政府负责、部门指导协调、各方联合行动的工作机制，明确目标、落实责任、加强配合。
　　治超工作要继续坚持路面治理与源头管理相结合；固定治超与流动治超相结合；严格治理与保障畅通相结合；集中治理与长效治理相结合的工作方针，按照“巩固成果、力度不减、突出重点、有效推进”的工作思路，确保治超工作有序推进。
　　到2005年底，全省车辆超限超载率控制在３％左右、 “大吨小标”车辆参数更正率达到９８％以上，非法改装企业取缔率达到８０％以上，车辆源头装载合格率达到９０％以上。
　　二、加强组织领导、落实工作责任
　　省治超领导小组各成员单位（以下简称“各成员单位”）、地方各级人民政府要把治超工作列为年度考核的工作重点，主管领导要亲自负责，加强领导，制订计划，明确目标，分解任务，落实责任，强化监督，严格实行目标责任制和责任追究制。省治超领导小组按治超工作目标对各成员单位进行考核，对年终考核没有完成责任目标和平时治超工作协调配合不力，影响工作正常进行或造成不良影响的，将追究主管领导的责任。省治超领导小组通过建立和完善各成员单位的联席会议制度，加强部门之间的沟通与联系，研究解决治超工作中出现的问题，确保各项治理措施落到实处。
　　省交通厅、省公安厅、省发展改革委、省工商局等省治超领导小组成员单位及各州（地、市）人民政府要将今年治超工作经费纳入本部门、本地区年度预算，为治超工作提供必要的资金保障，确保治理工作顺利开展。对因未落实治超经费，而造成有关单位和地区治超工作进行不利的，将追究主管领导的责任。
　　三、加大宣传力度，营造良好舆论氛围
　　省委宣传部要会同省治超办负责省内各新闻单位宣传的组织工作，制定年内治超媒体宣传计划并组织实施，大力宣传治超的目的、意义、要求以及好经验、好做法，始终保持正确的舆论导向。同时，要进一步加强舆论监督，减少和遏制治超过程中出现的不规范行为。
　　各成员单位要对宣传治超工作给予大力支持与配合，及时提供新闻线索和政策规定，使广大群众了解治理工作的相关政策，营造良好的治理环境。要通过媒体定期向社会公布治超工作的进展情况，及时解答群众反映的问题，与社会公众和司驾人员、货主开展对话，解惑释疑、化解矛盾，最大程度地争取广大人民群众特别是司驾人员的理解和支持。
　　各成员单位要加强治超信息收集和交流工作，及时向省治超办反映治超工作动态。物价、交通等部门应及时收集和反映运价变动情况、主干道车流量、人民生活必需品和煤、粮、油等国家重要物资的运输情况，为省治超领导小组决策提供依据。
　　四、进一步加大路面执法力度
　　从７月份开始，要加大超限检测站的监控力度，各超限检测站要继续保持２４小时检测监控，对车辆超限超载要依法严管。公安交警、交通运管、征稽要派出足够的力量与路政部门联合执法，不得以任何理由削弱联合执法力量。派驻人员名单须报省治超办备案，并由超限站对派驻人员进行考勤。
　　公安交警要严厉打击治超工作中出现的暴力抗法、野蛮闯关等行为，坚决查处各类不法分子，净化治超工作执法环境。
　　统一认定标准，严格依法管理。交通、公安部门要按照交公路发〔2004〕455号文规定的超限超载标准进行认定和处罚，要加大卸载和处罚力度，对超限超载车辆除实施卸载外，公安交警部门对超限超载两次和恶意超限超载的车辆要按照法律法规的上限给予处罚，同时还要对驾驶员严格按扣分制度实施扣分。对于超限超载３次的车辆营运驾驶员，超限检测站运管执法人员可当场没收其从业资格证。同时要责令其在指定时间和地点参加不少于一周的货运法律法规、货物装载等基本知识的培训并重新考试。具体办法由运管部门制定。
　　对以驳载为手段逃避检测的超限超载车辆，一律按恶意超限超载对待，以法律规定的上限进行处罚，同时对协助其违法行为的驳载车辆也要给予违章登记。各路政大队对公路巡查中发现的驳载的车辆可按有关规定通知超限检测站进行处罚。
　　加大对两轴车的监管力度。公安交警部门要以《道路交通安全法》为依据，以行驶证核定载质量为标准，经超限检测站检测，超过核定载质量的，处２００元以上５００元以下的罚款；超过核定载质量百分之三十的，处５００元以上２０００元以下的罚款。
　　实行计重收费的路段，应在国家规定的超限超载认定标准内计重收取车辆通行费，超过认定标准的必须实施卸载和处罚。
　　五、进一步加大源头管理力度
　　由工商部门牵头会同公安、交通、质监、安监等部门和各地政府，对厂矿企业和运输企业特别是矿山、煤矿等超限超载车辆严重的地区的装载行为进行规范，并与其签定规范装载的责任书。对违规装载的，由工商部门依法处罚，确保运输源头车辆装载符合要求。此项工作从８月１日开始，８月底前完成。
　　对于公路沿线的小煤场、砂石场及以各种名义建立起来的货物分装场，由各地工商部门牵头，会同交通运政部门进行整治。对未取得营业执照的，予以强行关闭；对取得营业执照的，必须签订规范装载责任书。对放行超限超载车辆的场站，工商部门要责令其进行整顿，交通运管部门要对其处以１万元以上３万元以下的罚款。
　　由省工商局牵头会同公安、交通、质监、安监等部门组织开展汽车非法改装企业专项整治活动，对非法改装车辆严重的地区进行重点打击，取缔省内非法改装车辆企业。
　　运管部门要继续加大对运输市场的监管力度。要严格按照《道路运输条例》对违法实施超限超载运输的道路运输经营者及为其违法行为提供便利条件的道路运输相关业务经营者实施严管重罚。省运管局要强化定期检查的工作制度，对擅自改变车箱长度或拦板高度等改装营运货车行为的道路运输经营者，处以５０００元以上２万元以下的罚款。从７月份开始对擅自改装机动车辆的机动车维修经营者，要责令改正；有违法收入的，没收违法收入，并处违法收入２倍以上１０倍以下的罚款；没有违法收入或违法收入不足１万元的，处２万元以上５万元以下的罚款；情节严重的，由原许可机关吊销其经营许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　各级公安交管部门要结合实际，采取有效措施，通过重点督办，加快已公布更正表的“大吨小标”车辆的恢复与更正工作，对“大吨小标”车辆的更正工作进行定期的公布，对未更正的单位及个人发出更正通知书，要求限期更正。对于车主不愿更正、超过规定时限的车辆，年检时将不予通过。所有２００５年４月１日以后新生产的“大吨小标”车辆，一律视同违法车辆，由车辆生产厂家负责召回，并承担相应责任，省发展改革委也将撤消其公告的车型，公安交管部门一律不得发放车辆牌照，杜绝违法车辆上路行驶。对违反《道路交通安全法》及配套法规、违反国家有关机动车安全技术标准导致不符合安全规定的车辆登记、注册的，要倒查并追究相关人员的责任。
　　六、建立健全长效治理机制
　　各级政府、各成员单位要按照“堵疏结合，标本兼治，短期治标，长期治本”的原则，在开展专项治理、巩固和扩大治超成果的同时，要通过建章立制，逐步建立健全长效治理机制。省发展改革委要会同有关部门制定专门的办法，加强监管，严厉查处“大吨小标”和非法改装行为，规范车辆生产和改装行为，确保不符合国标的车辆一律不得生产和销售，不符合标准的改装车辆一律不得出厂，不符合资质条件的改装企业一律清除出市场，严格把好车辆生产和改装关。公安交管部门要规范车辆注册登记工作，确保外廓尺寸、技术参数不符合国家标准或与公告不符的车辆，一律不予注册登记，杜绝非法车辆上路行驶，严格把好车辆注册登记关。交通部门要加强对道路运输市场的监督管理，不断优化运输车辆结构，对不符合国标的车辆一律不予发放道路运输证，严格把好道路运输市场准入关。
　　七、确保交通畅通和重点物资的正常运输
　　公安、交通部门要结合治超工作的实际，密切关注公路交通流量情况，加强交通组织和疏导，在保畅优先的原则下，对整车拉运蔬菜等鲜活农牧产品的车辆要坚决执行不扣车、不卸载、不罚款的“三不”政策和对违章行为进行登记、告诫、抄告的规定。由车辆注册地公安、交通部门按照有关法律法规进行处罚。交通、物价部门对于治理期间反映的突出问题、运价变化情况、干线公路上的货车流量情况、煤粮油等国家重要物资的运输和价格波动情况等，要及时收集、分析和研究，并定期上报省治超办。必要时及时启动应急预案，组织运力，确保我省煤炭等重点物资和粮食蔬菜等群众生活必需品的运输，确保关系国计民生的物资运输不受影响。
　　八、加强监督检查，规范执法行为
　　各成员单位要严格落实治超工作“五不准”的规定，建立群众举报制度，设立举报箱，公开举报电话，全面接受舆论和社会公众的监督。各超限检测站点要严肃工作纪律，加强对执法人员的教育和管理，一线执法人员要做到遵章守纪、文明执法、热情服务，防止公路“三乱”问题的发生。省政府将组织各成员单位定期或不定期地进行明查暗访。对治超工作成绩较为突出的单位和个人，给予表彰和奖励；对执法不严、配合不力、擅离职守的单位按目标责任书和有关法律法规进行处罚；对违法乱纪的执法人员，一经发现，要予以严肃查处。