案外人提供担保如何确定财产保全当事人/李开磊

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国土资源部


国土资源部关于土地利用总体规划审批和实施管理工作若干问题的通知
国土资源部




各省、自治区、直辖市土地（国土）管理局（厅）：
新《土地管理法》颁布以来，各地对土地利用总体规划工作十分重视。目前，绝大多数地方各级规划修编工作已经完成，部分省级和城市土地利用总体规划已经国务院批准实施。但是，工作进展不够平衡，有的地方规划审查报批工作迟缓，有的规划与现行政策、法律法规的要求相比有
差距，实施规划还面临管理制度不够落实、人员不足等问题。这些问题如不能及时解决，将影响到新法的实施和《全国土地利用总体规划纲要》确定的各项目标特别是耕地保护目标的实现。为此，现就有关问题通知如下：
一、抓紧做好地方各级土地利用总体规划审查报批工作
各级土地管理部门要把规划审查报批作为当前土地管理的重点工作，进一步加强领导，加快工作进度。需报国务院审批的省级和城市土地利用总体规划至今尚未正式上报的，务请于8月25日前完成规划上报工作；已经上报的，收到部门审查意见后，要按照部的要求及时落实审查意见
。对未按时上报规划或未按要求及时落实审查意见的，将不予办理所在地区报批的建设用地、土地开发整理等各种土地项目。省级规划已经国务院批准的省（自治区、直辖市），要按照自上而下审批的要求，加紧做好地（市）、县（市）、乡级规划的审查报批工作；省级规划尚未批准的省
（自治区、直辖市），要做好地（市）、县（市）、乡级规划的预审和审批准备工作。
规划审查必须严格按照现行政策和法律、法规的要求进行，保证规划质量。要重点审查以下内容：一是耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模等主要控制指标是否符合上级规划的要求；二是规划地类基数是否按新《土地管理法》规定采用全国统一时点（1996年10月31
日）的土地利用现状变更调查面积；三是各类用地规划指标与规划图上范围是否一致，县（市）、乡级规划是否把各类用地指标具体落实到地块；四是规划方案是否符合当地实际，并与相关规划充分协调；五是实施规划措施是否体现了用途管制的要求，切实可行；六是规划文本、图件是否
规范，便于实施管理。各地对规划审查中发现的问题要立即纠正。部将于8月下旬或9月初对地方审批的规划组织一次抽查。
二、依法建立和严格执行实施土地利用总体规划的各项管理制度
根据新《土地管理法》规定，土地利用计划制定，建设项目用地预审，农用地转用和建设用地审批，城市和村镇规划建设用地规模审核，土地开发整理，土地执法检查等，都必须依据和符合土地利用总体规划。各级土地管理部门要根据法律、法规规定，尽快建立和严格执行实施规划的
各项管理制度，确保依法批准的土地利用总体规划切实得到实施。
建立实施规划的领导责任制。我部将把土地利用总体规划的编制和执行情况作为考核各省、自治区、直辖市土地管理部门主要领导的一项主要指标。地方各级土地管理部门也要确定相应的考核指标，层层建立实施规划的领导责任制度。
实行规划公告制度。地方各级土地利用总体规划批准后，要有组织地做好规划的宣传、发布工作，特别要重视做好乡镇土地利用总体规划的公告工作。规划公告可采用在报纸上公布、张贴布告和设立公告牌等方式。有条件的地方可采用设立公告牌的方式，以便起到长期宣传和警示的作
用。
建立建设项目用地预审制度。建设项目可行性研究论证阶段，必须报土地管理部门预审。凡不符合土地利用总体规划未通过用地预审的建设项目，其用地申请不予受理。
建立经常性的规划监督检查制度。要采用全面监测与典型地区跟踪调查相结合，对规划实施情况进行经常性的监督检查。跟踪调查单位可以与规划实施示范区相结合，推动规划实施示范区建设，发挥示范区的典型示范作用。各省、自治区、直辖市可确定1～2个市或县作为部的规划实
施跟踪调查单位，于9月底前报部规划司。
三、加快规划管理的基础业务建设
及时做好规划的建档备案工作。各级土地利用总体规划批准后，要及时将经批准的规划文本和规划图件、说明以及附件（包括专题研究报告及基础资料、图件、工作报告等）归档管理。经国务院批准的省级和城市土地利用总体规划，按修改意见修改后，将规划文本15套、规划图件1
套报部备案；其他地（市）、县（市）级规划，将经批准的规划文本2套、规划图件1套报部备案。乡级规划备案办法由各省、自治区、直辖市自定。
各级土地管理部门要把土地利用规划管理信息系统建设作为土地信息系统建设的重点，尽快启动。我部将选择部分规划和信息管理工作基础较好，具有代表性的市或县作为规划管理信息系统建设示范单位，在技术上给予重点指导。
各地要根据新《土地管理法》及其配套条例、规章，结合当地实际，制订和完善土地利用规划管理的地方配套法规和规章，使规划管理各项工作有章可循。
四、加强规划管理队伍建设，保障规划管理各项工作的开展
土地利用总体规划是土地利用管理的依据，实施规划贯穿于土地利用管理工作的始终。各级土地管理部门在机构改革中，应加强规划管理职能，稳定并加强规划管理机构和人员。基层土地管理部门在人员编制少的情况下，也要明确规划管理职能，确保规划工作有机构管，有专人办。要
防止编制规划与实施规划脱节，规划管理机构要具体承担或参与涉及规划的审查、检查和验收工作。要加强对各级土地规划管理人员的业务培训，提高人员素质，以适应新形势下加强规划管理工作的要求。



1999年8月10日
　　　　　　　　　　　　民事预审理论及相关实践之探索

　　　李世宇 郑州升达经贸管理学院 , 陆通 山东省淄博市淄川区法院杨寨法庭

　　2012年8月的民事诉讼法修改，被视为该法实施20年以来的首次全面“大修”。此次修法在推进司法透明化和当事人主体地位方面的亮色值得肯定，如规定公众有权查阅发生法律效力的判决、裁定；检察监督权不再局限于审判程序，被监督的主体不再局限于法院；诚实信用原则得到确认和强调；明确提出保障当事人的起诉权；增加新条款规制恶意诉讼；确认专家证人出庭提出意见的资格；赋予当事人对简易程序的选择权等。此次修法承载着破解众多制度难题的历史重任，同时也在一定程度上触及了诸如公证等外围制度的“神经”。[1]

然而遗憾的是，在程序设计上，本次修法只是简略地规定了小额诉讼、公益诉讼、诉外调解协议和担保物权确认程序，对局部条款进行了修改，而程序分化、程序分类建构的问题并未获得真正的关注。[2]学界大力呼吁的民事审前程序理论未被完整采纳。

当前我国的民事审前程序理论研究声势浩大，但实践效果却不明显。究其原因，一是我国的司法改革本身缺乏整体性设计，程序分类单一，改革目标单向；[3]二是学界对民事诉讼初审程序的内部结构划分未形成统一认识。笔者认为，民事诉讼初审程序应划分为民事审前程序（Pretrial Procedure）与正审程序（Trial）；而民事审前程序又可进一步划分为诉答程序（Pleadings）和预审程序（Preliminary Procedure）。预审程序是承前启后，衔接诉答程序与正审程序的枢纽程序。诉答程序、预审程序和正审程序这三个独立的子程序共同组成了民事诉讼的初审程序。

一、对相关理论的简要梳理

（一）预审程序不同于审前程序

审前程序具有独特的功能与使命，是民事诉讼中的关键环节。立法改革的首要任务，是改依附性的“审前准备”为独立性的“审前程序”。[4]

长期以来，由于翻译错误，一些学者对审前程序、诉答程序、预审程序、证据开示、审前会议等诉讼环节的功能界定不清，研究存在逻辑断裂、紊乱和功能界定错位、缺位的现象。而诉讼制度改革过程中相关程序分化的模糊，[5]也导致了理论界与实务界（甚至他们自身内部）改革思路上的分歧，使理论、制度、实践三者之间出现脱节乃至对立。

审前程序的内部结构如何？它包含哪些子程序？其功能如何实现？实现的载体是什么？这些都是急待梳理和明确的问题。

笔者认为，民事审前程序是指起诉之日至正审开庭前一日期间的民事诉讼程序。民事预审程序则是指立案之后分流繁简案件，梳理争点，筛选、固定证据，安排诉讼进程，庭前调解以及促成庭前和解的民事诉讼程序。民事预审程序只是民事审前程序的一个子程序。

（二）预审程序不同于诉答程序

新民事诉讼法第133条规定，人民法院对受理的案件可以通过交换证据等方式明确争议焦点。但这一规定过于简略，没有完整吸纳审前程序理论研究的最新成果。

目前，学界对审前程序、诉答程序、预审程序等概念的界定不够清晰。有观点认为，诉答程序是指民事诉讼双方当事人以交换起诉状和答辩状的方法为诉讼开始以及确定诉讼争点的程序，是民事诉讼的起始程序。[6]

虽然诉答源于英国古老的普通法传统，大陆法系国家没有诉答程序的称谓，但诉状与答辩状等书状的交换却为各国民事诉讼程序所共有。[7][8]因此，诉答程序的核心功能是“诉状与答辩状的交换”，这与诉答程序的功能明显不同。这一点在英美国家的立法例上可以得到印证：

英国的审前程序分为四个阶段：一是传票令状送达，二是诉答，三是证据发现，四是庭审指导。[9]美国的审前程序则由诉答程序、发现程序和审前会议三个环节组成。诉答程序是当事人之间交换诉讼状和答辩状的程序。发现程序是当事人相互获取对方或者案外第三人持有的与案件有关的信息和证据的程序。审前会议中，由法官对案件进行指导、管理，促进当事人和解的程序。在最后一次审前会议上，法官需要列出争点范围、证据目录、证人名单及其他同意事项，庭审活动不得超出最后审前命令的范围。由此可见，根据功能划分，英美国家的诉答程序严格区别于预审程序。

笔者认为，民事诉答程序是指人民法院审查立案，接收、转换诉辩材料，交叉知会诉辩观点的民事诉讼程序。诉答程序的功能只是“原材料验收”，而不是“加工”，甚至也不能是“初步加工”。诉答强调“收转”，预审则强调“准备”，即在诉讼系属之后，分流繁简案件，梳理争点，筛选、固定证据，安排诉讼进程，促成庭前和解、庭前调解。

一般情况下，预审程序在诉答程序结束后开始，二者在时间上泾渭分明。但如果出现反诉或者本诉增加、变更、放弃诉讼请求的情况，二者又会出现交叉：即临时中断预审程序，启动新一轮的诉答程序。当新一轮诉答程序完成之后，又恢复原来的预审程序。

（三）预审程序不同于正审程序

笔者目前能够查阅到的资料显示，“预审”的概念早已有之，“正审”的概念却鲜有学者提及。笔者认为，普通法中的“Trial”即是“正审”，指正式开庭审理。现任香港高等法院原诉庭法官的芮安牟先生在其英文著作《浅谈民事司法诉讼》中，将民事审判程序划分为“展开诉讼”、“准备诉讼”、“案件管理”、“预审”和“正审”五个阶段（香港大学法律博士陈星楠在为其著作翻译时，即将其中的“Trial”翻译成“正审”）[10]。笔者以为，从时间上来讲，民事正审程序是指人民法院正式开庭审理之日至裁判确定之日期间的民事诉讼程序。其内容是：法官主持，当事人和其他诉讼参与人共同参与，以证据置辩、言辞攻防的形式认定案件事实并作出一审裁决。

正审以开庭为唯一形式，开庭次数以一次为原则，数次为例外；正审以当庭宣判为原则，以定期宣判为例外；正审应制作《法庭审理笔录》，审理笔录以逐字记录为原则。与之不同，预审可以采用开庭形式，也可采用庭前听证、庭前会议等其他形式；预审的次数不以一次为限；预审可以制作笔录，也可不制作笔录；预审笔录以概括记录为原则，不必逐字记录。正审强调当事人对抗，而预审中的调查取证、安排诉讼进程等活动则显现出强烈的职权主义特征。一方面，预审与正审互为依托，以预审的时间支出、程序支出来换取正审的公正和效率。另一方面，预审又可以直接终结诉讼程序，免除正审。[11]

二、立法规定民事预审程序的必要性分析

《礼记•中庸》曰：“凡事预则立，不预则废”。此语精确地揭示了预正之间的辩证关系，日常生活中也有许多加以运用的实例：如体育比赛中的预赛与决赛，财政预算与决算，工程造价预算与决算，人员选拔的预选与正选，土地审批的预审与正审，办理出口退税的预审与正审，贷款审查的预审与正审等等。在司法领域，我国古代法官断狱听讼重技巧、懂策略者也甚明理喻之法、预正之道。[12]因为聪明的法官都愿意在庭前与双方当事人交换意见，梳理法律关系，剔除琐碎争点；即便那些“和稀泥”型的法官，在漫长的“和稀泥”的过程中也能不自觉地完成预审的过程。所以，笔者愿意乐观地推测，在古今中外的司法史上，预审一直都是存在的，只不过预审实践没有及时上升为预审理论，自发性的预审没有及时转变为制度化的预审。

2005年，最高人民法院颁布的《人民法院第二个五年改革纲要（2004－2008）》明确指出，要“改革和完善庭前程序。明确庭前程序与庭审程序的不同功能，规范程序事项裁决、庭前调解、审前会议、证据交换、证据的技术审核等活动，明确办理庭前程序事务的职能机构和人员分工。”[13]

由于审前程序的建构涉及法官制度改革、审理结构调整、证据制度完善等基本问题，[14]所以实现审判人员与审判辅助人员的分类管理最初成为审前程序改革的突破口。这种改革这主要有两种模式：法官助理模式和预审法官模式。法官助理模式是为法官设置辅助人员，[15]预审法官模式则是分化法官职能，分别设置预审法官和审理法官。[16]然而，审前程序的改革不能完全等同于司法人员分类管理的改革。同时，缺乏对审前程序分化理论和预审程序内在逻辑顺序的理论研究，人员、机构设置的改革就缺乏运行的软件支撑，就会陷入困境。前几年一些法院如火如荼的审前程序改革逐渐销声匿迹恰好印证了这种判断。