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法律实训模块教学研究/欧锦雄

作者:法律资料网 时间:2024-07-03 02:08:21  浏览:8130   来源:法律资料网
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法律实训模块教学研究

欧锦雄
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内容提要:法律实训模块教学是以培养学生法律职业能力为目的的实训教学活动。法律实训模块体系由单项实训模块体系和综合实训模块体系两部分组成。这种实训教学的主要方式有:课堂案例讨论、辩论、审判观摩、仿真模拟法庭、“法律诊所”实训、法律实际部门的实习实训等。法律实训模块教学应有其质量评测活动。高等法律职业院校应采取多项措施来确保法律实训模块教学得以顺利开展和保证其教学质量。
关键词:法律、实训模块、教学、质量、评测、措施
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高等法律职业教育的培养目标是按照法律职业的需要,培养具有综合职业能力的高级应用性专门人才。法律职业教育的一个显著特征是实用性,因此,培养学生的职业能力(尤其是实际操作能力)是高等法律职业院校的基本任务。实训课的开设是培养学生职业能力的基本途径,对于一个高等法律职业院校而言,如果没有开设相当数量的实训课,那么,它的教育不是名符其实的法律职业教育。然而,对于如何开设法律实训课和如何开展法律实训教学,许多法律职业院校感到较为困惑。因此,法律实训教学研究是值得关注的重要课题。笔者在参阅了各种高等职业教育的实训研究资料后,结合高等法律职业教育的自身特点,提出了开展高等法律职业院校实训模块教学(简称法律实训模块教学)的设想,以求教于法律职业教育界的同仁。

一、法律实训模块教学的概念、特征及其意义
为了更好地阐述法律实训模块教学的概念,我们首先要弄清何谓实训教学。所谓实训教学,是指以培养学生职业能力(尤其是实际操作能力)为目的,在学生学习了一定专业理论之后,由教师引导或指导学生亲自参加与有关专业课程相关的实践训练的教学活动。从这一概念可以知,实训教学具有以下特征:(1)它是一种与有关专业课程相关的实践训练的教学活动。(2)其目的是培养学生的职业能力,尤其是实际操作能力。(3)它是在学生学了一定的专业理论知识后所进行的活动。(4)实训教学是在教师引导或指导下进行的。实训模块教学是一种实训教学活动,它是一些工科高职院校应用集模原理所采取的、以单模实训、集模实训和实训质量检测为主要内容的教学活动。法律实训模块教学是笔者研究了工科高职院校实训模块教学法之后,结合高等法律职业院校自身的特点而提出的实训教学。具体而言,法律实训模块教学是指以培养学生法律职业能力(尤其是操作能力)为目的,将每一门法律专业课作为一个单项实训模块,而将两个或两个以上相关专业课又组合成一个综合实训模块,按照先单项实训模块后综合实训模块的顺序所开展的实训教学活动。
根据这一概念,法律实训模块教学具有以下特征:
1、它是以培养学生法律职业能力为目的的实训教学活动。
2、法律实训模块教学将每一门法律专业课均作为一个实训模块看待,每门法律专业课以理论教学为主,同时,还安排一定课时作为实训教学之用。在这些单项实训模块之中,可细分为若干个子模块,教师可以根据该单项实训模块的实训课时,安排其子模块的实训教学。
3、将两个或两个以上的法律专业课又组成一个综合实训模块(例如,刑法和刑事诉法组合成刑事法综合实训模块),每个综合实训模块又作为一个独立的实训课程。对于综合实训模块的实训教学,其安排的课时应全部为实训课时。
4、从实训教学安排来看,应先开展单项实训模块的实训活动,在学生掌握了相关专业课理论知识和具有了单项模块实训经验之后,才可开展相关的综合实训模块的实训活动。例如,只有先让学生学习了刑法和刑事诉讼法的理论及其参加了单项模块的实训活动之后,才可以开展刑事法综合实训模块的实训教学活动。
法律实训模块教学应成为高等法律职业院校的重要工作,这种实训模块教学的开展具有以下重要意义:
(一)法律实训模块教学的开展可以较好地培养高职法律专业学生的职业能力。高职教育的人才培养目标是培养高等应用型人才,因此,法律职业能力(尤其是法律操作能力)是高等法律职业院校学生必备的能力,法律实训模块教学的开展是实现高等法律职业教育人才培养目标的重要举措,它可以使学生毕业后能很快地适应法律职业工作。
(二)法律实训模块教学的开展使高等法律职业院校独具特色。法律实训模块教学体系是这样建立的:将每门法律专业课作为一个单项实训模块而建立起单项实训模块体系,又将各有关法律专业课组合成若干门综合实训模块而建立起综合实训模块体系,并按先开展单项实训模块的实训活动后开展相关的综合实训模块实训活动。这种循序渐进的实训活动符合人们的认识规律,因此,具有较高的科学性。按照法律实训模块教学体系开展的实训教学活动凸现了高等法律职业院校的自身特色。
3、法律实训模块教学的开展可以提高学生的学习积极性。法律实训模块教学具有较强的可操作性。在每门法律专业课里开展单项模块的实训活动,把抽象的专业理论转化为具体的应用或操作,这既可以培养学生一些单项的法律基本技能(例如,在案例讨论、辩论中可培养学生的口头表达能力、雄辩能力),又活跃法律专业课的课堂气氛,从而激发了学生学习法律专业知识和技能的兴趣。各综合实训模块的实训活动具有实训的专门性,因此,它具有更强的可操作性,学生的学习兴趣会更浓。可见,法律实训模块教学的开展可以提高学生的学习积极性。
二、法律实训模块教学体系的构建
为了循序渐进地开展法律实训模块教学,我们必须建立具体的法律实训模块教学体系。法律实训模块教学体系的构建应以高等法律职业院校培养的学生应具备的最终职业能力为根据。具体而言,从能力结构来划分,高等法律职业院校的合格毕业生应具备的职业能力包括:法律专业能力、法律方法能力和社会能力三部分。法律专业能力是指从事法律职业活动所需要的技能和知识。其常见的法律基本技能有:较好的口头表达能力和雄辩能力、咨询能力、审讯能力、调查能力、笔录能力、谈判技能、法律文书写作技能、较强的分析和判断能力,等等。法律方法能力是指从事法律职业活动应掌握的工作方法和学习方法的能力,例如,如何拟定审判提纲,如何认定证据,如何学习新法律等能力。社会能力主要指从事法律职业活动所需的人际交往能力。
在构建法律实训模块教学体系时,我们应以培养学生具备前述职业能力为目标而构建。法律实训模块教学可分为单项实训模块教学和综合实训模块教学。单项实训模块教学主要让学生能实践训练一部分基本法律技能和掌握单门法律专业课的知识,而综合实训模块教学则是让学生能综合实践训练各项法律基本技能。
我们可以将法律实训模块教学总体系分为单项实训模块体系和综合实训模块体系两部分。具体构建如下:
(一)单项实训模块体系
单项实训模块体系由若干单项实训模块组成。每一门法律专业课即是一个单项实训模块,各个单项模块又可分若干个子模块。每一单项实训模块的实训教学一般只能培养学生部分法律基本技能和掌握单门专业课的知识。就目前高职法律专业而言,其单项实训模式体系主要包括以下模块:
1、刑法实训模块。刑法实训模块可分若干子模块,例如,犯罪实训模块、犯罪构成模块、故意犯罪过程中犯罪形态模块,正当防卫模块、共同犯罪模块,分则根据情况可分若干子模块,等等。刑法实训模块的实训方式一般为课堂案例讨论、辩论方式。通过案例(典型案例)讨论、辩论,培养学生的口头表达能力、雄辩能力、分析和判断事实的能力以及查找、运用法律的能力。在这一实训模块里,只能培养学生部分的法律基本技能。
2、刑事诉讼法实训模块。该实训模块又可分若干子模块。这一模块属于程序法模块,因此,其实训方式可采用课堂案例讨论、辩论方式,也可采取模拟法庭方式,还可用其他方式。在采取模拟法庭方式时,侧重于程序方面能力的培养。
3、民法实训模块。该实训模块又可若干子模块。其实训方式类似于刑法模块。
4、民事诉讼法实训模块。它由若干子模块组成。其实训方式类似于刑事诉讼法实训模块。
5、行政法实训模块。其实训方式可用案例讨论、辩论方式,同时,由于行政法律、法规众多,因此,它也应有其他实训方式。
6、经济法实训模块。其实训方式类似于行政法。
7、法律文书写作实训模块。法律文书写作是法律专业学生应具备的相当重要的职业能力,因此,法律文书写作实训模块应摆在重要位置。其实训方式是各种法律文书的写作。
8、法律基本技能实训模块。法律基本技能的各单项技能主要有:口头表达能力和雄辩能力、咨询能力、审讯能力、调查能力、笔录能力、谈判技能、一些简单法律文书(如拘留证、拘传通知书等)填写技能、分析和判断能力,等等。我们可以将这些单项的法律基本技能的单项实训活动作为一个单项实训模块,有针对性地培养训练学生单项基本技能力,实训方式可采取多种多样。
(二)综合实训模块体系
综合实训模块体系是由多个综合实训模块形成的模块体系。每一个综合实训模块包含了两门或两门以上相关法律专业课的实训内容。我们应将每一个综合实训模块作为一门综合实训课,每门综合实训课应安排60-80学时。各门综合实训课组合在一起,就形成具有高等法律职业院校特色的综合实训课课程体系。综合实训模块的实训活动开展是在有关的两门或两门以上法律专业课已完成了理论学习和单项模块实训后进行的,综合模块实训的教学目标是通过让学生综合实践训练与相关专业课有关的技能,使学生具有综合职业能力。每一个综合实训模块一般由相关的实体法和程序法这两方面专业课的内容组成。就法律专业而言,其综合实训模块体系主要包括以下内容:
1、刑事法综合实训模块。这一实训模块主要包括刑法和刑事诉讼法两门专业课的内容。当我们将刑事法综合实训模块作为一门课程来看时,其实训方式主要为仿真模拟法庭,同时可延伸到侦查、起诉、执行等阶段的内容来实训。此外,观摩审判、开展刑事法义务咨询等活动也可作为刑事法综合实训的内容。每一门刑事法综合实训课应开展三至四次仿真模拟法庭的实训活动。
2、民事法综合实训模块。这一实训模块主要包含了民法、婚姻法和民事诉讼法这几门专业课的实训内容。该门综合实训课的实训方式主要也是仿真模拟法庭。其开展的仿真模拟法庭的实训活动也应达三至四次。
3、行政法和行政诉讼法综合实训模块。这一综合实训模块主要包含行政法和行政诉讼法两门课的实训内容。其主要实训方式也是仿真模拟法庭。由于行政法的范围大,其本身包含有程序方面的内容,因此,其实训方式还应包括其他方式。其开展的仿真模拟法庭实训活动应有二至三次。
4、仲裁法律事务综合实训模块。仲裁是解决法律纠纷的一种重要方式。因此,仲裁法律事务可作为一个综合实训模块。这一综合实训模块主要包含仲裁法、民法、经济法等专业课实训内容。其实训方式一般为仿真仲裁庭。该门实训课应开展二至三次仿真仲裁庭的实训活动。
5、非诉讼法律事务综合实训模块。法律职业(尤其律师职业)常见的法律活动除了前述的诉讼、仲裁等以外,还包括大量的非诉讼法律事务,例如,草拟、审查合同、商业谈判、参与企业改制、见证,等等。因此,可将非诉讼法律事务作为一门综合实训模块。由于非诉讼法律事务涉及面广,其实训方式应采取多种形式的仿真实训和实地实训。具体实训方式有待于深入研究。
6、法律大综合实训模块。这一大综合实训模块是在所有的法律专业课均学习完后而开设的。其实训的内容范围基本上包括所有专业课的内容。这一模块包括两个方面:
(1)校内大综合实训。目前,各高等法律职业院校的法律专业一般均开设了公证与律师事务课程。由于律师事务涉及面最广,因此,可将此门课程改为校内大综合实训课。有关律师和公证的理论课本由学生自学,教师作适当引导,这门课应作为专门实训课。其实训方式包括前述仿真模拟法庭、观摩审判、非诉讼法律事务实训,等等。校内大综合实训课的开设是为了让学生在到法律实践部门进行毕业实习实训前能进行大练兵。
(2)法律实际部门的大实训(实习)。
法律实际部门实习实训是在法律实际部门里由具体办案人员作为指导教师,让学生运用已学习的法律专业知识分析真实案件、解决实际问题的实习实训活动。在实习实训中,学校的教师应巡回视察,对学生的一些疑难问题应予以指导,而不能不管不问。这种在真实环境下的实习实训能较好培养学生的法律职业能力,它可以使学生的法律专业能力、方法能力和社会能力得到大幅度提升,可以说,到法律实际部门的实习实训是高职法律专业学生毕业后能较好地适应法律职业工作的重要阶段。因此,高等法律职业院校应十分重视这一实习实训活动。
前述的法律模块实训体系是针对法律专业而提出来的,对于其他法学专业,其实训模块体系可在此体系上进行增减。
三、法律实训模块教学的主要方式
各法律实训模块具有各自的特点,因此,它们实训方式并不一定完全相同,但是,许多实训模块具有一些相同实训方式。从所有法律实训模块采取的实训方式看,常见的实训方式主要有:
(一)课堂案例讨论、辩论。
口头表达能力、雄辩能力以及分析、判断能力是高等法律职业人才应具备的最基本的技能,而课堂的案例(最好是真实的判例)讨论、辩论的实训是培养学生这些最基本技能的最主要的实训方式。因此,对于各个单项实训模块(各门法律专业课)而言,课堂的案例讨论、辩论是其最主要实训方式,尤其是实体法(如刑法、民法)单项实训模块,因为实体法课程所讲授的内容是关于实体法内容的概念、原理及其他基本知识的课程。实体法不象程序法那样具有如此强的操作性,因此,这注定实体法单项实训模块的主要实训方式是课堂案例讨论、辩论。
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依 法 行 政 刍 议

党的十五届五中全会审议并通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》,对加强法治建设、落实依法治国方略提出了要求,其中特别是对推进政府工作法治化,从严治政,依法行政进行了强调,这对于“十五”期间全面推行依法行政将起到重要的作用。
一、依法行政的内涵与意义
行政(Administration)一词,在英语中是
治理、管理和执行事务的意思,行政与施政是同一词。在我国古代《左传》中就有“行其政令”、“行其政事”之说。马克思对行政曾做出过科学的定义,即“行政是国家的组织活动”。作为行政法意义上行政的概念,是指行政主体行使国家行政权的行为。根据我国政权基本结构和内部分工,国家活动的组织即行政主体主要是国家各级行政机关。
依法行政,就是各级行政机关依据法律规定行使行政权力,管理国家事务。法律是行政机关据以活动和人们对该活动进行评价的标准。依法行政是对各级行政机关提出的要求,也是反映市场经济对政府活动的客观要求。依法行政是历史发展到一定阶段的产物。我国到八十年代未提出依法行政的原则,决不是偶然的,这是政治、经济以及法治建设本身发展的结果。就现代法治要求而言,一方面,各级政府机关要以法律为武器管理国家事务,要求公民、法人或其他组织依据法律享受权力,履行义务,对不正当行使权力和不很好履行义务的公民、法人或其他组织追究法律责任。另一方面,管理者也必须依法管理,在行使管理权力时,必须以法律为准绳,必须在法律授予的职权范围内行使职权,必须依据法律规定的要求和程序管理国家事务。法律要约束被管理的公民、法人或其他组织,同时也要约束管理者自己。在这两者的统一中,管理者依法办事是矛盾的主要方面。管理者根据法律规定进行管理,实际上也就是要求被管理者严格依法行使权力,履行义务。有了各级政府及其工作人员的依法行政,才可能会有公民的严格遵守法律。没有对管理者的要求,就无法对被管理者提出要求。因此,行政必须纳入法治的轨道,严格依法行政,这是各级政府机关行政必须遵循的原则。
依法行政原则的确立具有重要的意义:一是保证行政管理为人民服务的目标。人民需要行政机关,人民授权行政机关行使行政权力,最终目的就是要通过行政管理,为经济和社会发展服务。人民通过权力机关制定法律,表达意志,行政机关依法行政就是将保证行政管理为人民服务的目标,使行政管理不致偏离航道。二是保证行政管理的统一性、连续性和稳定性。法治国家的特点是一切社会活动在法治规范下具有统一性、连续性和稳定性,这同时也是依法行政给行政带来的优点。有了统一,才能有公平和公正。否则,在相同条件下不同对待,不同条件却相同对待,这种社会的不公正、不公平是引起群众不满的重要因素。连续性和稳定性是社会稳定的重要条件,朝令夕改,“政策多变”,必将使人民群众的活动无所适从,大大损害人民群众创造性、主动性的发挥。在建设社会主义市场经济体制过程中,管理的统一和连续是不可缺少的条件。要保持行政管理的连续性和稳定性,也只有依靠依法行政。三是保证提高行政效率。提高行政效率是行政管理最重要的要求之一。依法行政,在法律规定的范围内决策,依照法律规定执法,以保证行政管理符合国家和人民的要求,避免不公、错误和违法,减少纠纷和矛盾。同时,按法律规定的程序办事,遵守法定的操作规则,都将大大提高行政效率。四是保证对行政管理监督有统一的标准和程序。现代世界各国,行政机关大都是国家机关中权力最大,管理范围最广,人员最多,而且灵活性最高的机关。其管理的好坏,与公民、社会的利益密切相关。因此,对行政管理加强监督,法律、法规就是唯一的监督标准和监督程序,使行政符合法治的要求,防范和惩罚行政违法,避免行政不当。
二、依法行政的现实价值
全面推行依法行政,是贯彻依法治国基本方略
的重要组成部分。行政机关是国家权力机关的执行机关,宪法和法律、法规的许多规定主要是要靠行政机关来执行的,各级政府和各部门在贯彻依法治国基本方略中负有重大责任。宪法和法律是党的路线、方针、政策和人民根本利益的高度统一和集中体现。依法行政是贯彻党的路线和方针、政策,维护人民利益的根本保证,是关系到我们党执政之基能否不断巩固的重大问题。
(一)实践“代表着中国先进社会生产力的要
求”必须依法行政
从新世纪开始,我国将进入全面建设小康社
会,加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。今后的五到十年,是我国经济和社会发展的重要时期,是进行经济结构战略性调整的重要时期,也是完善社会主义市场经济和扩大对外开放的重要时期。在这一重要时期,解放生产力,提高综合国力将是第十个五年计划国民经济发展的重要目标。成功的经济需要市场驱动,这就需要我们完善社会主义市场经济,进行经济结构战略性调整,但我们同时还应清楚地看到,支持市场驱动除了需要建立经济类型机制外,还要建立负责和透明的政府系统,完善的法治标准。英国前外相杰弗里豪曾说过:“政府必须投入大量的充足的资源,建立、维护法律制度和法律秩序。”这样才能有效地保证市场经济中的公平竟争。因此,我们可以说,市场经济从一定意义上来讲就是法治经济,市场经济越发展,对法治化要求就越高,这不仅需要一个国家的法治化,甚至需要全球的法治化。众所皆知的WTO就是一个全球的经贸规则。随着形势的发展,我国的经济成份、经济主体、社会生活方式、社会组织形式和就业岗位等呈现多样化,同时,在经济体制改革进程中还会出现一些亟待解决的问题,这一方面需要市场主体的行为必须受到法律的规范和约束,有效地应用法律、法规调整社会利益格局的变动;另一方面需要作为市场管理者和调控者的各级政府的行为必须更加有序,在严格的范围内实施。理论和实践告诉我们,没有健全的法律,就不可能建立起良好的经济秩序;不能够依法行政,就不能促使市场经济的法治化,改善投资环境就不可能真正落实,也就不可能促进生产力的发展。
(二)实践“代表着中国先进文化前进方向”
必须依法行政
社会主义民主是我国现代化建设的基本目标之一,也是社会主义文化在社会生活中的重要体现。社会主义法律体现人民意志,保障人民合法权益,调节人们之间的关系,规范和约束人们的活动,制裁和打击各种危害社会的不法行为。纪律是社会组织规定其所属人员共同遵守的规范和准则,是保证社会工作正常运行的必要观念。加强社会主义文化建设,必须增强人们的民主观念、法治观念和纪律观念,而三种观念却构成了社会主义的法治文化。依法行政要实践“代表着中国先进文化的前进方向”,就必须体现着社会主义法治文化,牢固树立法律面前人人平等的思想,保证行政主体、行政人始终在法律、法规的约束下实施行政行为,同时,也给行政相对人切实履行权力和义务创造良好的氛围。
(三)实践“代表着中国最广大人民的根本利
益”必须依法行政
我国,宪法和法律、法规都是也必须是党的正确主张和人民共同意志的统一,归根到底是体现人民共同意志,维护人民根本利益,保障人民当家作主。任何法律一旦离开了人民群众的根本利益、长远利益,就不是现代立法意义上的法律。历史上称作恶法,一个典型的例子就是希特勒的纽伦堡法,个人宣布德意志民族是全世界最优等民族,其他民族特别是犹太民族都是劣等的,这是一种独裁的个人意志的体现,而不是人民意志的体现。因此,行政主体行政时,必须坚持全民全意为人民服务的宗旨,把维护最大多数人民的最大利益作为根本原则,正确处理中央与地方的关系、集中与分散的关系、全局与局部的关系、长远与眼前的关系、国家集体与个人的关系,为民依法办事。任何行政机关是否依法行政,就视其是否把行政着眼点放在代表最广大人民根本利益上,把提高人民生活水平作为出发点和归宿,而不是有关部门的“权力均等,利益均沾”。
综合以上三个方面可以看出,“三个代表”的重要思想作为我们党的执政之基,就包含了必须通过依法行政,来促进生产力的发展,推进依法治国的进程,把人民群众的利益实现好、发展好、维护好,从而达到巩固我们党的执政之基。各级行政机关只有坚持“三个代表”,当好“三个代表,行政时才能始终用好人民赋予的行政权力,才能不断提高行政水平,才能带领人民完成建设有中国特色社会主义的伟大事业。
三、依法行政亟待解决的问题与对策
全面推进依法行政,是从严治政,建设廉洁、
勤政、务实、高效政府的根本要求。要做到廉洁、勤政、务实、高效这八个字,归根到底是必须依法行政,依法办事,从严治政。改革开放以来,我国的政府法治建设取得了显著成绩,依法行政有了很大进步。但是,必须看到还存在不少问题。最突出有三大问题和难题需要解决:
(一)解决体制上深层的矛盾
我国的行政管理体制所存在的高成本、低效益
的弊端与发展社会主义市场经济的矛盾,从很大程度上影响了生产力发展,反映到以往的政府立法工作中,主要是有关经济管理、社会管理的一些立法项目,不同程度地受到当时的体制与认识的局限,或多或少存在不能完全适应社会主义市场经济要求的这样那样的问题,主要是:体现转变政府职能,实行政企分开的原则不够,政府机关管的事情过多,办事手续失之繁锁,甚至造成权力“寻租”现象;政府部门之间职权交叉、重复,造成互相推诿、扯皮,甚至“依法打架”;对有关行政管理部门规定的权力比较具体,责任比较抽象,权力与责任不够统一;对老百姓(公民、法人、和其他组织)规定的义务比较具体,权利比较原则,权利和义务不够统一;比较重视对违法行为的制裁,而对法律规范的引导作用则重视不够;等等。
笔者认为,解决这些问题,最根本的是不仅要从外延上而且要在内涵上继续推进行政管理体制改革,通过改革使行政管理体制成为低成本,高效的。按照这个要求,政府机关行使职权应该做到:一不越位,决不要再把那些不该管,管不了,实际上也管不好的事情揽在手里;二不缺位,该政府机关管的事情就要管住,管好,杜绝不作为行为;三是不错位,政府机关不能既当“裁判员”又当“运动员”;四不扰民,该政府机关管的事情,只要能把它管住、管好,办手续越简便越好。同时,围绕提高立法质量,还需要处理好法律手段与其他社会调整手段、权力与权利、惩罚与引导、事前审批与事后监督这四个方面的关系,使有关行政管理在政府立法工作中,能够更好的体现行政管理体制和政府机构改革的精神和原则。
(二)解决实施机制上失灵的问题
完备的法律要依靠安全性能好、稳定性强、运
作效率高的机制来付诸实施。从以往的行政实践来看,依法行政实施机制上还存在着较为严重的失灵问题,具体表现为:有的行政机关和行政人法治观念淡薄,依法行政、依法决策水平不高;有的行政人员大胆弄权,习惯“暗箱操作”,领导招呼不听,群众投诉不睬;有的执法主体不符合法律规定,乱执法、乱罚款;有的地方和部门采取有利的就执行,不利的就不执行的实用主义态度;有的部门搞“自费行政”,靠权力吃“杂粮”,自收自支,权钱挂钩;有的重罚轻管,以罚代管;有的执法随意性大,该办的久拖不办,不该办的出于人情而办了;有的执法不严,显失公正,同样的违法行为,有的处理了,有的就不处理,或者处理起来畸轻畸重,引起群众不满;有的在执法中重实体轻程序,导致错案而败诉;有些基层干部和执法人员贪赃枉法,欺压百姓,成了害群之马。综上所述,这些行政机关依法应该作为的事,往往不作为;应该依法作为的事,往往乱作为;有利可图的,不该作为的也作为;无利可图的,该作为也不作为;执法实践中不讲法定职责、法定权限和法定程序。
笔者认为,解决上述问题基础在队伍、根本靠制度、关键是领导:一是加强行政执法队伍法纪教育,不断增强依法行政的观念。江总书记指出:“依法管理各项事业,是写入我们党章总纲和国家宪法的,作为管理国家各项事业的各级领导干部,必须努力学习和掌握必要的法律知识。”朱总理在全国依法行政工作会议上也指出:“所有政府工作人员尤其是领导干部一定要学法、知法、懂法。不学法,不懂法,就谈不上依法行政。”在全面推进依法行政的进程中,政府机关工作人员特别是领导干部必须要知法、守法,各级政府要建立起相应的行政人员学习、培训、考核、岗位责任制、聘用与解聘、奖励与惩处机制,使各级行政机关行政人依法行政的意识和能力得到不断加强。二是严格实行相对集中行政处罚权制度。根据《中华人民共和国行政处罚法》之规定,各级行政机关应从现行行政管理体制重大改革的大局出发,加快政府职能转变步伐,从根本上解决行政管理中长期存在的多头执法、职权交叉重复、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题,不断提高行政执法水平和效率,降低行政成本,建立起“精简、统一、效能”的行政管理体制。三是建立和实行行政执法责任制,完善法治监督机制。通过行政机关全面建立行政责任制和评议考核制,严格限定行政执法范围,明确执法责任,建立监督制约机制,将行政机关及其行政执法人员的执法活动纳入法治化轨道,并置于有效的监督之下,保证履行法定职责,保证行政执法行为做到公平、公正、公开,严格规范,合法有效,全面提高执法水平。
(三)解决行政人员腐败的问题
行政的运作离不开人的因素。好的法律、法规
也不会自动产生效能,而需要高素质、廉洁、公平及理性的行政人员来操作和运作。世界性的政府行政中的腐败行为给依法行政提出了严峻挑战,我国也不例外。在改革开放,建设社会主义市场经济的大潮中,象陈希同、胡长青、陈克杰、叶德范这些“大”腐败分子一个接一个的出现,还有一些具体执法的“小”腐败因挂不上号依然在行政,他们以权谋私,权钱交易,弄权枉法,人情、关系、金钱大于法,不仅给国家造成重大经济损失,更为严重的是给我们党的光辉形象抹了黑。在我们的行政机关里,有些人认为法律不适用于他们,他们的任务就是执行政策,并代表国家行政,法律只是一种适用于人民的东西。所以,在改革开放的今天还存在着“后门”洞开的现象,那些掌握了“关系”这把钥匙的人,始终能够通过“后门”将自己置于更为有利的地位,而在一个完全法治化的市场体系里,他们本来是不能获得如此有利的地位的。纵观历史,腐败的危险正是法治的唯一弱点,因此,所有法律制度都需要持续不断地进行反腐败斗争,行政的基本原则要求所做的行为都必须以法律为基础(依法行政),在任何地方,任何时候,无人能超越法律。
笔者认为,解决腐败问题:一是要不断加强思想政治工作和遵纪守法教育,从根本上解决行政人员的人生观、世界观、价值观存在的认识问题,用“三个代表”的思想武装头脑,用“三讲”的要求增强拒腐不沾意识,用法律、法规和党纪、政纪规范行政行为,使所有行政机关人员做到“公生明,廉生威”。二是加大监督和查处力度。监督应是多途径、全方位、多层面的。行政机关除了接受同级人大及其常委会监督、行政系统内部层级监督、人民群众监督、舆论监督和财政、审计、政纪等专项监督外,还要进一步完善和维护政务公开制度、“窗口 式办公办事”制度、规范性文件备案审查制度、重大行政处罚报告制度,认真做好行政复议工作,加强平时执法检查、考评力度,立足于抓“苗头”堵“源头”,达到防微杜渐之目的。查处要严,对不依法行政的机关及行政人除了承担责任后果外,还要按规章视情节给予党纪、政纪、国法处分,决不姑息。三是建立合理的薪俸待遇制度,使行政执法人员只要不违法行政就能过上比较富足的生活,减轻他们心理上不平衡状态,使其在行政执法过程中不受经济利益驱动,保证行政行为合法、公平、公正。(杭州市人民政府法制办公室 卞军民)


顶山市人民政府关于印发平顶山市人民政府行政执法协调办法的通知

河南省平顶山市人民政府


平顶山市人民政府关于印发平顶山市人民政府行政执法协调办法的通知

平政〔2009〕49号  


  各县(市)、区人民政府,市人民政府各部门:《平顶山市人民政府行政执法协调办法》已经2009年5月12日市政府第2次常务会议通过,现印发给你们,望认真遵照执行。

  平顶山市人民政府

  二○○九年六月二日

  平顶山市人民政府行政执法协调办法

  第一条 为加强行政执法协调工作,促进依法行政,提高行政执法水平和效率,根据《全面推进依法行政实施纲要》(国发〔2004〕10号印发)、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(国发〔2008〕17号)和《〈河南省行政机关执法条例〉实施办法》(省政府令第27号)等规定,结合我市实际,制定本办法。

  第二条 市级行政执法部门之间,市级行政执法部门与县级行政执法部门之间,不同县(市)、区人民政府所属行政执法部门之间在执行法律、法规和规章过程中发生争议的协调适用本办法。

  前款所称的行政执法部门包括具有行政执法职责的行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。

  第三条 行政执法协调的范围包括行政执法部门履行职责过程中发生的下列情形:

  (一)两个或者两个以上行政执法部门对同一事项均认为本部门具有或者不具有法定管理职责而发生的争议;

  (二)两个或者两个以上行政执法部门对同一事项均具有法定管理职责,就执法环节、标准而发生的争议;

  (三)两个或者两个以上行政执法部门认为法律、法规或者规章、规范性文件的有关规定不明确或者对其理解不一致,需报请制定机关作出解释或者答复的;(四)两个或者两个以上行政执法部门对同一事项因联合执法而发生的争议;(五)行政执法部门依法应当协助、配合其他行政执法部门的行政执法活动而不履行或者未能有效履行协助、配合职责的;(六)行政执法部门依法应当移送行政违法案件而不移送,或者移送后有关行政执法部门应当受理而不受理的;(七)其他涉及行政执法争议的事项。

  第四条 具有下列情形之一的,不适用本办法:(一)不涉及法律规范适用的行政管理事务争议;(二)一个行政执法部门内部的行政执法争议;(三)行政执法部门因行政执法活动与行政相对人发生的争议;(四)法律、法规对行政执法部门在行政执法过程中发生争议或问题的协调有其他规定的。

  第五条 行政执法协调,应遵循下列原则:(一)维护法制统一,保证政令畅通;(二)及时协调处理,促进政府职能转变和管理方式创新,提高行政效率;(三)公平、公正地对待发生执法争议的行政执法部门;(四)保障公共利益和行政相对人的合法权益。

  第六条 市政府法制机构负责行政执法协调的具体工作,市政府其他部门应积极配合市政府法制机构的协调处理工作。

  第七条 行政执法部门在履行职能过程中,出现本办法第三条规定情形之一的,应当及时协商解决;经协商不能达成一致意见的,除法律、法规、规章另有规定外,行政执法部门应当提请市政府法制机构协调处理。

  行政执法部门自行协商达成的一致意见,不得违反法律、法规、规章的规定,不得损害公共利益和行政相对人的合法权益,并应于达成一致意见之日起10个工作日内向市政府法制机构备案。

  第八条 行政执法协调按照以下方式进行:(一)发生行政执法争议的行政执法部门双方或者一方向市政府法制机构提出解决争议的申请;(二)市政府法制机构在审查规范性文件草案、办理规范性文件备案、推行行政执法责任制度或者执法监督检查中发现具有本办法第三条规定情形之一的,可直接就争议事项进行协调处理;(三)行政相对人认为行政执法部门之间存在行政执法争议的情形,可向相关行政执法部门或者市政府法制机构提出协调处理的申请;(四)市政府交办的其他行政执法争议事项。

  第九条 行政执法部门提请市政府法制机构协调行政执法争议事项时,应当报送下列材料:(一)行政执法争议协调申请书;申请书应载明争议事项、相关情况、建议及理由;(二)涉及争议事项的相关法律、法规、规章和其他规范性文件;(三)其他有关争议事项的材料。

  第十条 市政府法制机构依照本办法第八条第(一)、(三)项接受申请后,经审查认为符合本办法第三条规定的,可通知发生行政执法争议的行政执法部门提交相关材料。该行政执法部门接到通知后,应在5个工作日内按要求向市政府法制机构提交本办法第九条规定的材料。

  市政府法制机构依照本办法第八条第(二)、(四)项进行协调时,可向发生行政执法争议的行政执法部门发出协调通知。有关行政执法部门接到通知后,应在5个工作日内向市政府法制机构报送本办法第九条规定的材料。

  第十一条 市政府法制机构协调行政执法争议时,应当调查了解有关情况,充分听取有关行政执法部门的意见,必要时可召开专题协调会议,也可以邀请有关专家学者对争议事项进行论证。

  第十二条 市政府法制机构在协调处理受委托组织与其他政府部门之间发生的行政执法争议时,必要时可通知委托机关参加协调处理,委托机关不得以该事项已委托为由拒绝参加。

  第十三条 市政府法制机构在行政执法协调过程中,对不及时处理可能对公共利益或行政相对人合法权益造成难以恢复的损害的争议事项,可建议有关部门采取临时性处置措施。

  紧急情况下,市政府法制机构可以指定牵头执法部门。

  第十四条 市政府法制机构协调行政执法争议时,应当依据法律、法规和规章,并参照其他规范性文件。

  法律、法规、规章和其他规范性文件对争议事项没有明确规定的,市政府法制机构应当根据法律、法规、规章和其他规范性文件确立的原则进行协调,必要时可以依照法定程序提请有权机关解释。

  第十五条 经市政府法制机构协调,发生行政执法争议的行政执法部门达成一致意见的,制作《行政执法协调意见书》,作为以后协调处理此类争议事项的相关依据。《行政执法协调意见书》应载明发生行政执法争议的行政执法部门及其他参与协调处理事项单位的名称、法定代表人或负责人、参加协调处理人员姓名及职务、争议事项、处理依据和结果、争议部门的印章及日期。《行政执法协调意见书》制作后,争议部门各执1份,市政府法制机构备案1份。

  第十六条 经协调仍不能达成一致意见的,市政府法制机构根据行政执法部门对所争议事项和主张理由的陈述及调查笔录,制作《行政执法协调处理建议书》,报请市人民政府研究作出决定。

  第十七条 市政府法制机构负责对市政府决定和《行政执法协调意见书》的执行情况进行督促落实。行政执法部门具有下列情形之一的,市政府法制机构可建议相关部门对责任人予以行政处理;情节严重的,提请市政府予以通报批评,并追究主管责任人或者直接责任人的行政责任:(一)因行政执法争议侵害行政相对人的合法权益或者损害公共利益的;(二)应当提请争议协调而不提请,造成严重后果的;(三)不采纳市政府法制机构基于本办法第十三条规定情形而提出的建议,造成严重后果的;(四)阻挠市政府法制机构进行争议协调的;(五)无正当理由不执行或者拖延执行市政府决定和协调意见书的;

  符合前款第(一)、(三)项规定情形且造成严重后果或者重大不良影响的,取消该单位当年评先资格;有关责任人构成犯罪的,移送司法机关追究刑事责任。

  第十八条 本办法自发布之日起施行。





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