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无被害人“犯罪”的视角转换:安乐死之非犯罪化/王晓辉

作者:法律资料网 时间:2024-06-17 06:30:38  浏览:8232   来源:法律资料网
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无被害人“犯罪”的视角转换:
安乐死之非犯罪化

王晓辉

内容提要:本文从犯罪学上的犯罪概念和刑法学上的犯罪概念入手,对无被害人犯罪的含义进行了辨析。认为对于无被害人犯罪存在着非犯罪化和犯罪化的两种刑事立法政策。犯罪学上所研究的无被害人犯罪一般在于通过对该类行为进行研究,探讨其存在的原因进而加以预防,甚至根据社会发展和法秩序的需要,将其纳入到刑法规范中来追究其刑事责任。本文则具体就安乐死问题探讨无被害人“犯罪”之非犯罪化的政策倾向。通过对安乐死非犯罪化的根据的讨论,认为应该将安乐死这类无被害人犯罪从刑法规范中剔除出。尽管现实中存在很多困难和技术难题,但笔者还是试着对安乐死非犯罪化进行了制度建构和程序设计。
关键词:无被害人犯罪 安乐死 非犯罪化

一、 刑法学与犯罪学关系:无被害人犯罪之犯罪化和非犯罪化的前提

所谓无被害人犯罪,是指基于行为人的自愿和彼此双方同意进行的犯罪。 也有人认为,无被害人犯罪是指在刑事案件中缺少被害人的犯罪,即无社会危害性的犯罪。根据我国刑法关于犯罪的规定,其就不能成为刑事案件。
上述定义都表明了无被害人犯罪不同于一般犯罪的基本特征即没有被害人。但对该“犯罪”的属性并不明确。而要研究无被害人犯罪之犯罪化或非犯罪化的问题必须要对“犯罪”的性质作以澄清。虽然犯罪作为刑法学和犯罪学共同研究的客体,但“刑法学上的犯罪概念与犯罪学上的犯罪概念所涵盖的内容具有较大的不同”。 刑法学和犯罪学的学科性质和研究任务不同使二者在犯罪概念上得以区分。犯罪概念的提出着眼于两个大的方面,即规范(法律)和事实(实体)层面。犯罪学是规范性学科,其将犯罪认定为具有严重社会危害性的、触犯刑法的、应受刑罚惩罚的行为。而犯罪学上的犯罪是自成体系的、具有严重社会危害性的独立的客观存在。 可见,犯罪学不仅仅局限于法律意义上的犯罪概念,其研究对象还包括社会中其他被作为否定评价的现象,诸如反社会行为、酗酒、滥用毒品以及无家可归等。在刑事违法性上,“刑法学犯罪概念中的‘违法性’要素,在犯罪学犯罪概念中,是作为被评价的对象而存在的”。 而无被害人犯罪之犯罪化或非犯罪化正是基于二者在该点上的区别提出的。
犯罪化和非犯罪化分别代表了刑事立法政策两个不同的方向:扩张还是缩小刑法干预范围。无被害人犯罪之犯罪化表明该犯罪具有刑事违法性的“当然性”,在犯罪学中就表现为刑法中规定某种行为的“应然性”,即是否应当赋予某种行为的刑事违法性,而将其纳入到刑法学视野范围成为刑法意义上的犯罪。无被害人犯罪之非犯罪化即是对于已经存在刑法中具有刑事违法性的犯罪行为,由于社会历史条件的变化而不具备刑法所要求的社会危害性,将其从刑法规范中剔除,不在对其进行刑罚处罚。至于犯罪化或非犯罪化的根据则在于两者在对社会危害性的认识基础上。
由此可见,无被害人“犯罪”存在两种可能,一是犯罪学意义上的犯罪,另一种是刑法意义上的犯罪。无被害人犯罪,从犯罪学的角度而言,认为无被害人犯罪乃指:「因当事人相互间的合意,纵使是属于犯罪或偏差行为,当事人均不会对此等行为,向执法机关投诉」。至于若从刑法的观点而言,则认为无被害人犯罪,乃指犯罪行为不会造成法益侵害(包含个人、社会、国家法益)或法益危危险;换言之,乃指无明显法益保护的犯罪而言。 无被害人犯罪之犯罪化和非犯罪化就是分别就犯罪学和刑法学上的犯罪而言。犯罪化之“犯罪”即是刑法意义的犯罪。刑法上的犯罪作为阶级社会所特有的产物,仅仅是对在此前已经实际存在的“严重危害社会的行为”的法律确认,在时间序列和因果关系顺序上,严重危害社会的行为(即犯罪学上的犯罪)是先于刑法定义的出现而存在的,即先有实质(事实性)犯罪,后才有对实质(事实性)犯罪的刑法确认(法定犯罪)。 另一方面,随着社会发展原来被规定在刑法规范中的犯罪行为不再具有相应的社会危害性,而应从刑法中剔除去。因此,虽然刑法学中的犯罪概念与犯罪学上的犯罪概念应保持一定的距离,但并不能由此抹杀刑法学上和犯罪学的联系,正如耶赛克所言:“没有犯罪学的刑法是个瞎子,没有刑法学的犯罪学是无边无际的犯罪学。” 无被害人犯罪之犯罪化或非犯罪化则正好反映了犯罪学和刑法学在犯罪圈扩展或紧缩的关系。
无被害人犯罪的范围常见可分为以下几种:(1)性犯罪,包括通奸、同性恋、卖淫、婚前性行为、色情文学等;(2)赌博;(3)吸食毒品;(4)“安乐死”;(5)自杀;(6)堕胎或避孕;(7)流浪;(8)高利贷;(9)公开酗酒,等等。但无被害人犯罪的范围总是随着政治和经济制度不断发展中的历史和意识形态的变化而变化的。在这里,没有始终如有的和符合逻辑地运用某种特定的道德或其他标准来决定社会中哪些无被害人犯罪的行为或不应该被犯罪化。从各国刑法发展来看,对无被害人的不道德行为或越轨行为予以非犯罪化和轻刑化是基本趋势。较之国外立法,我国规定的无被害人犯罪很少,刑法仅对赌博、高利贷、“安乐死”等少数行为作了规定。因此,无被害人犯罪主要是作为一个犯罪学概念提出的。 犯罪学上所研究的无被害人犯罪一般在于通过对该类行为进行研究,探讨其存在的原因进而加以预防,甚至根据社会发展和法秩序的需要,将其纳入到刑法规范中来追究其刑事责任。尽管我国刑法对少数无被害人犯罪作了规定,如我国现行刑法对“安乐死”行为一般按杀人罪处理,但这并不表明其规定符合人们的观念和历史发展的趋势。因此,本文将转换对无被害人犯罪研究的视角,以安乐死为例研究无被害人犯罪之非犯罪化。
欧洲委员会在1980年推出了一个指导各国刑事立法政策和刑事司法政策的非常著名的《非犯罪化报告》,这样一个报告对于战后欧洲的非犯罪化有着重大影响的。正是在这个报告的影响下,欧洲很多国家在战后相继废除了同性恋、堕胎、赌博、药物滥用等等过去的刑法规定。在这个过程当中,荷兰是后来居上的,荷兰人以一些令人咋舌的前卫或者务实精神,不仅积极推动卖淫、同性恋、吸毒等这样一些行为的非犯罪化,而且率先通过立法把安乐死非犯罪化了。

二、 安乐死非犯罪化的根据

安乐死是由于得了无法医治的疾病所引起的剧烈痛苦,并且是基于即将死亡的人的真诚请求,是基于人道的考虑而提前人为地结束他的生命,这是安乐死的一般定义。围绕安乐死的争论还在广泛的进行着,但安乐死的实践一直都在悄悄进行着。
在我国,安乐死也是一个非常敏感的问题,有人主张推动安乐死,也有人在实践安乐死,也有案件已经进入司法程序。我认为,我国在安乐死的问题上所进行的讨论,犯了一个方向性错误,我们一直就在讨论安乐死是否合法化,抽象一点讲,抽象的人道主义,抽象的个人自由,抽象的人权保护,抽象的个人自觉,从这些立场出发,安乐死当然有它的道理,有它伦理上的合理性,但是要是顾及现实,贸然把安乐死合法化可能隐藏着相当大的法律威胁,削弱对生命权的保护,可能为合法的谋杀提供一些借口,这些担忧应当说都是在情理之中的。所以我们说反对安乐死,主张把安乐死仍然作犯罪处理是有道理的。但是,主张安乐死在法理上、在伦理上也有它的合理之处。在安乐死是否合法化的层面上争论是没有意义的,也是没有出路的。我们完全可以另辟蹊径,不从是否合法化的角度考虑,而是从是否非犯罪化的角度来考虑。
我国刑法规定表明,犯罪的本质是一定的社会危害性,而社会危害性的内容是对法益的侵犯。 社会危害性是主观恶性和客观危害的统一,犯罪不仅要有质的规定,也要有量的限制。安乐死不仅不具备犯罪所要求的社会危害性,反而对社会有利,行为人不仅没有主观恶性,反而是出于人道和善意。
1、死亡的权利是安乐死非犯罪化的前提。
马克思主义法学认为,法律在承认人享有生命权利的同时,也应承认人享有选择死的权利。在特殊的情况下有处置自己生命的权利。允许安乐死既体现了对个人权利的尊重,也不会有损社会和国家的利益。死亡的权利是“优死”观念的强化和追求生命质量的价值目标的必然和结果。当然,这并不意味着人有无条件地结束自己生命的权利。人有了死亡的权利,就可以对安乐死作出要求或承诺,对自己的死亡方式作出选择。可以说,生命权和死亡权是一对相对的权利。尽管安乐死不是针对人的生命,但其不可避免的涉及到人的生命。因此,选择安乐死的病人实际上是对生命权和死亡权的衡量下作出的价值判断和法益均衡的选择。究竟如何作出选择,显然不能由其权利主体以外的人来决定。也只是在作出选择的情况下,两种权利才会发生冲突。安乐死其目的就是消除或减轻死亡时的痛苦,其要以缩短自己的寿命为代价;而在选择继续生存的情况下是以忍受剧烈的肉体疼痛为代价。所以说,安乐死实际上对病患者来说是对安乐地死去还是痛苦地活着的一种判断和选择。既然,病患者作出了安乐死的选择,我们就应该尊重他的价值选择和意志自由。因此,在一定的条件下,法律没有理由强制人痛苦地活着。就像贝卡利亚在谈到自杀时反问道:“为什么要担心对自杀者必然地不予处罚会对人们造成什么影响呢?害怕痛苦的人都遵守法律,但是,死亡却消除了人们体内一切产生痛苦的源泉。因而有什么力量能使自杀者停下他那绝望的双手呢?”
2、病人要求或同意安乐死是其非犯罪化的根本。
实施安乐死要以病人的要求或在不违背其意志自由的条件下表示同意为要件。要讨论安乐死非犯罪化就必须对病人的要求或同意作出评价。我以为,病人的承诺可以成为阻却行为人违法的理由,而且是安乐死非犯罪化的根本原因所在。
首先,病患者承诺安乐死是其意志自由的表现。自由权和生命权是人身权的两个基本内容。而对意志自由的认可实际上是对一个人的社会存在的肯定,是对个人的一种满足。随着社会经济生活条件的发展和人的自我意识的增强,人们对意志自由的要求也更加强烈。《世界人权宣言》也确认“人人享有言论、信仰、免于忧惧、免于贫困四大自由”。可以说,病患者在濒临死亡时选择安乐死正是其对“免于忧惧”自由的渴望。法律没有必要强制维持自己已放弃了的生命而犯着另一个错误,侵犯病人“免于忧惧”的自由。
第二,病患者的承诺从侧面否定了行为人的主观恶性。通常情况下,行为人(医务人员等)不忍看到病人痛苦地忍受病魔的折磨,在善良和慈悲的驱使下实施的。我想,在这种情况下,将行为人予以刑事处罚不仅达不到刑罚的目的,反而是对刑法威严的自损。主观恶性是犯罪构成的一个不可缺少的要件。“同犯罪作斗争,实际上是同犯罪人的主观恶性作斗争。追究刑事责任的目的,在于改造犯罪人,改变犯罪人业已形成的主观恶性。” 因此,将一个富有良知的人予以定罪量刑实际上是无的放矢。
第三,实施“得到承诺的行为不违法”。被害人的承诺历来作为阻却事由、违法阻却事由而影响犯罪成立。张明楷在《得到承诺的行为不违法》一文探讨得到被害人承诺的行为不具违法性中主张,将利益放弃说和法的保护放弃说结合起来。认为其承诺作为法益主体的被害人一方面放弃了自己的利益,另一方面也放弃了法律的保护。 但张教授同时认为生命属于超个人法益,不是自己可以随意处分的。但我以为,就安乐死而言需要区别对待,其并不是对个人生命的随意处置,毕竟安乐死同单纯的承诺杀人有本质的区别。前文已论述,在一定的条件,人享死亡的权利和意志的自由。在个人自由与社会秩序对立统一的辨证关系当中,刑法应当在兼顾社会秩序的同时,优先选择个人自由。否则,在自由与秩序的对立发展为严重的对抗,结果是两败俱伤。
3、从犯罪本质特征----社会危害性角度分析安乐死之非犯罪化
社会危害性是已然之罪的本质特征,是主观恶性与客观危害性的统一。据马克思主义的犯罪观,犯罪是反抗统治关系的行为。但是我们不能据此认为一切反抗统治关系的行为都是犯罪,其存在反抗程度上即量上的差别。正如恩格斯所指出,“蔑视社会的最明显、最极端的表现就是犯罪”, 显然,犯罪不仅具有一定的质而且具有一定的量,这里所说的“最明显、最极端”就是对社会危害性量的特征描述。我国刑法第13条中但书也指出“情节显著轻微,危害不大的不认为是犯罪”。在不同的历史时期,社会关系总是会发生变化,行为的社会危害性也会随着发生变化。某一行为过去认为是犯罪,现在其社会危害性已经消失,甚至有利于社会。在以前,由于个人力量的有限,保护自己的生命成为社会关系的一个重要方面,就需要法律提供强有力的保护。但是,随着人们生命意识的加强及对生命的再认识,可以说死亡的方式及死亡的权利也成为在强调个人意志自由的现代社会的一个很重要方面。 在这样的背景下,安乐死其危害性的量可谓不大。
从社会危害性的角度来看,安乐死不仅不具有社会危害性,相反还有益于社会,同时还能加强人们的生命意识。社会危害性取决于行为本身在特定的客观因素的联系中对社会生活所产生的实际效果,或者可能产生某种社会效果的趋势中,而不取决于任何社会主体如何评价它。从人身危险性的角度分析,行为人出于人道,将处在濒死的病患者予以安乐死,其人身危险性何在?我国刑法学界将人生危险性定义为再犯可能性,其表现的是犯罪人主观上的反社会性格或危险倾向。而恰恰相反,实施安乐死的人不仅不具有反社会性格或危险倾向,反而是出于人道和善意。
从社会发展的动态过程看,社会相当性观念可阻却其客观危害。所谓的社会相当性是指在社会生活中历史所形成的社会伦理程序所允许的行为。“社会相当性理论从动态的观点出发,将违法与社会生活的关系加以考虑。” 该理论“违法的标准不是单纯的看法益是否受到侵害,如果凡侵害了社会生活的一切法益都作为违法而加以禁止,那么社会就停滞不前了。为了使社会生活发挥生机勃勃的功能,对于那些从静止、绝对的观点来看似乎是侵害法益,但是从动态相对的观点来看则是社会的相当行为,并不认为是违法。”我以为安乐死正是社会的相当行为,民众的态度变化正说明其日益得到伦理程序所允许,而且从表面上、静止地看,其缩短了病患者的寿命,但安乐死正是对事物发展的超前认识的体现,是对生命终结规律的遵从。
由以上分析可以看出,“安乐死”行为不具有刑法上犯罪行为所要求的社会危害性。

三、 安乐死非犯罪化之条件限制和程序设计

安乐死非犯罪化旨在适应社会进步和人们生命意识的加强。通过对安乐死条件予以规定,明确各当事人的权责及在程序上加以规范;保证对适合条件的病人实施安乐死不被追究刑事责任,从而保障适合安乐死的病人要求死亡的权利得以顺利实现。
1、安乐死的实施条件分析
适用目的是免除或减轻病患者的痛苦。这是由安乐死的本质决定的。“安乐死的本质,不是决定生与死,而是决定死亡时是痛苦还是安乐。” 安乐死就是通过人工调节和控制,使病患者的死亡呈现一种理想祥和之状态,避免或减轻肉体的痛苦折磨,达到舒适的感受。这一点,国内外学者无多大的分歧。但对痛苦是指精神上还是肉体上有分歧。我国大多数学者主张是“精神和身体的极端痛苦”。 也有学者认为“所谓痛苦只能是肉体痛苦,并且以病人的主观感受为标准”。 日本名古屋高等法院也采取过这种观点。“苦痛”必须仅指肉体上的苦痛,精神上的苦痛不在此范围内,而且以缓和免除病人的苦痛为唯一目的,不允许任何其他目的。 从痛苦的内含上讲此处的痛苦界定为肉体上更为合理一些,这便于区分安乐死与自杀的界限。绝大部分自杀是由于不堪重负精神上的痛苦,而自杀在传统上是不予认可和接受,是一种非法行为。况且,不堪忍受的精神痛苦难以界定,缺乏可操作性。何况,精神上的痛苦并非不可战而胜之。
适用安乐死是基于病患者的意志,即必须经病患者的要求或同意。尽管安乐死的根本目的是消除病患者肉体上的痛苦,但不可避免的涉及到处置生命的行为。而生命具有不可逆性。因此,为免除痛苦而人为使之死亡,这一决定权是神圣的,显然不能任意的由他人作出。“一个人既有生的权利,也有死的权利”。 那么这一权利主体只能是拥有生命的人。因此,适用安乐死必须经病患者本人的要求或同意。“人有选择自己死亡方式的权利,应尊重这种权利”。在这一点上《牛津法律大词典》的解释即采取此观点,而我国很多学者则认为是在病人或者其亲友(亲属)的要求。那么亲友基于一种什么理由或依据作出安乐死的决定,如何体验病患者肉体上的痛苦呢?如果病患者的亲友也拥有该项“权利”的话,则很难避免其为了某种私利而违背病患者的意志而要求处以“安乐”死,这就不可避免其滥用的危险,甚至有杀人的图谋之嫌。司法实践的判决不一,便与此有关。因此,我以为必须是基于病患者的意志,无论是病患者自己要求还是同意亲人的提议,都不违背其本人的意志,这也是安乐死与杀人罪的根本界限。台湾学者也基本上采取这种观点。谢兆吉认为“该行为之发生多由于被害人之要求或同意”; 陈焕生也认为安乐死是“受其嘱托或得其允诺” 而采取的,这表明必须以接受处置本人的意思表示为条件,而排除其他人的要求。但是在病人无法表达自己意志时该如何处理?比如说,病患者在没有准备而面对突如其来的痛苦或先天性的疾病而无法表达自己意志情况下该怎么办?他们显然很痛苦,却无法表达自己的要求、愿望或同意与否。这首先涉及到实施安乐死的对象问题。究竟这些人能否被实施安乐死,这本身就是一个相当棘手的问题,在学术讨论中也存在颇多争议。有的人将其概括为“仁慈杀死”,即在重病患者无法表达意愿的情况下,基于患者的利益和其他原因(亲属的要求和经济原因等)用仁慈的方法将其致死。 但这一观点常招致异议。“仁慈杀死”的病人始终未提出结束自己生命的要求,完全可能是医生强加在病人身上的,因此也就无法排斥他杀或谋杀。这种担心并非多余。也许就此将这些人排除在适用安乐死的范围之列,但是就安乐死的适用目的和本质而言,这显然是残酷的,也是不公平的。因此唯有严格限制所谓“仁慈杀死”的条件。例如,由医学家、法学家、伦理学家组成专门委员会对其进行审查,判断医生或家属的动机,并将此作为适用安乐死的一个例外,在程序上加以限制以保证安乐死的纯洁性,而非使其成为谋杀的一种手段。如美国就将这种权利赋予医师构成的专门委员会。
适用条件必须是病人痛苦不堪,已被现代医学技术诊断为患有“不治之症”并且濒临死亡。这一点在理论上无多大争议,但反对安乐死合法化的意见认为:从医学发展的历史来看,没有永远根治不了的疾病。现在的不治之症,将来可能成为可治之症。我认为,不治之症本来就不是一个绝对的概念,所谓的不治之症在彼一时、彼一地就可能成为可治之症。但是,在病人极端痛苦、濒临死亡的情况下,以其作为探索疾病奥秘的研究对象,是否有失人道呢?更何况将来会有多长?
在适用安乐死时,原则上应由医生执行,若医生不在场也要事先征得他的同意。学说上意见不一。我认为在安乐死合法化的过程中,其作为一个程序上的要求是很重要的。因为医生具有专门的医学知识和技术。在判断是否适用安乐死及在实施过程中,采取恰当的措施使病人感觉更舒适等方面能取到更好的效果。而在今天安乐死尚未得到法律认可的情况下,由谁执行则关系到罪与非罪的问题。原联邦德国的法律规定,如果有人有意识地给已无挽救希望的病人注射过量的药剂以促其死亡,那么这人触犯了法律,构成杀人罪。而法律同时又对那些给自杀者提供自杀方便的人网开一面,明令规定,如果有人向年老的癌症患者提供毒剂并由病人自服的话,那么提供毒剂者就不会被绳之以法。 两者的区别就在于前者帮助病患者实施而后者是由病人自行实施。这样一来,那些瘫痪病人只能望“安乐死”而兴叹,也纵容了自杀行为。这是法律没有规定积极安乐死而带来的不平等和负面影响。在这样的背景下,与其忍受病人变相自杀,倒不如从法律的角度积极加以规范,引导人们以合法的方式安乐地死去,以免偷偷摸摸地瞒着法律干出诸如自杀这样的蠢事来。
采取的方法必须在伦理上是妥当的。学说上也有不同意见,但一般认为对于违法性阻却事由行为一般要求,不能仅考虑行为的结果,还必须考虑一定的社会效果。采取的方法既使病人不感到痛苦,同时,也要使第三者没有残酷感。
2、实施安乐死的程序设计
实施安乐死的程序一般应包括申请、审查和执行三个方面。申请程序原则上必须由病患者本人提出,并且附有本人签字的书面文件。考虑到病人的各种不同情况,也可以口头向相关组织如由医生、心理专家等组成的专门委员会提出。对于那些无法表达意愿的病人可以由病人的亲友提出,但相关组织必须综合各种因素对其亲友的意图予以谨慎考虑而作为申请程序之例外。审查程序可分为医学审查和司法审查,且医学审查是司法审查前的一个必经程序。只有在从医学角度对其适用条件审查后才可以进入司法审查。医学审查的组织可以是医院成立的专门委员会,对是否是不治之症、病人是否是对苦痛不堪忍受等情况进行审查。而后将相关的证明材料递交到司法机关。司法审查主要是对其适用条件予以核准和对提出安乐死的意图尤其是非本人提出的加以审查,并加以备份。因为在审查过程中,病人忍受着剧烈的肉体疼痛,因此审查程序不宜过长。执行程序至少由两名医务人员进行,何时执行可应病人和家属的要求。执行医生在接到相关的证明材料和核准材料后由病人及家属签字后予以执行。
3、当事人权责
要保证安乐死得以顺利进行,真正达到实施安乐死的目的,必须明确各当事人的权责。对于病人而言,其在适合条件下享有死亡的权利。即适合安乐死的病人可以申请安乐死,也可以要求继续生存的权利;而对申请安乐死的病人,则需要提交申请书,配合医师实施。而病人家属则在必要时可以代替病人向相关组织提出申请,但必需是基于病人的意志。专门委员会依职权行使审查的职能且应尽谨慎的注意义务。执行医师应按照合法程序,以一定机构的名义对病人实施安乐死,不得以任何个人名义私自对其实施;医师实施安乐死必须符合免除或减轻病患者的痛苦,满足适用条件;基于人道主义动机采取使病人达到舒适感的方法和措施。
4、对非法安乐死行为的处罚规定
为防止借口安乐死而实施非法行为,造成不良后果还必须建立相关的制度。如家属或亲友自作主张或违背病患者的意志而强加实施“安乐死”,医务人员由于病患者的纠缠或出于同情对不适合安乐死的病人而实施“安乐死”,专门委员会的成员基于不良动机和目的或渎职而实施“安乐死”。对那种怀有恶意的人依刑法相关规定予以处罚。而对那些出于同情或怜悯之心的人而错施安应予以从轻或减轻处理。
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宁夏回族自治区村庄和集镇规划建设管理实施办法(修正)

宁夏回族自治区人民政府


宁夏回族自治区村庄和集镇规划建设管理实施办法(修正)
宁夏回族自治区人民政府


1994年12月6日宁政发(1994)131号发布 根据1998年9月27日宁夏回族自治区人民政府发布的宁政发〔1998〕73号进行修正

第一章 总则
第一条 根据国务院发布的《村庄和集镇规划建设管理条例》(以下简称《条例》)的规定,结合我区实际,制定本办法。
第二条 本办法适用于在自治区行政区域内制定和实施村庄、集镇(以下简称村镇)规划,在村镇规划区内进行居民住宅、乡(镇)村企业、乡(镇)村公共设饱和公益事业建设,以及国家机关、事业、企业单位在村镇规划区内进行的各项建设。国家重点建设项目征用集体所有的土地
进行的建设除外。
城市规划区内的村镇规划的制定和实施,依照《中华人民共和国城市规划法》和《宁夏回族自治区实施〈城市规划法〉办法》的规定进行。
第三条 自治区人民政府建设行政主管部门负责全区的村镇规划建设管理工作。
行署和市、县(区)人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内的村镇规划建设管理工作。
乡级人民政府负责本行政区域内的村镇规划建设管理工作,并应当建立相应的管理机构;暂不能建立管理机构的,应当配备专职管理人员。
第四条 乡级人民政府村镇规划建设管理机构或者专职管理人员的主要职责:
(一)宣传、贯彻有关村镇建设的法律、法规、规章和政策;
(二)组织本行政区域内村镇规划的编制、报批及实施;
(三)负责本行政区域内私人建房和乡(镇)村公共设施、公益事业建设的申请及开工申请审核和定点放线工作;
(四)依法对村镇建设工作和房屋、公共设施及其环境卫生进行监督管理;
(五)调解村镇建设管理纠纷,配合有关部门查处违法行为;
(六)管理村镇建设档案;
(七)办理上级建设行政主管部门或者乡人民政府交办的其他事项。

第二章 村镇规划的制定
第五条 村镇建设必须编制规划。村镇规划由乡级人民政府负责组织编制,并监督实施。
第六条 村镇规划的编制,应当以县域规划、农业区划、土地利用总体规划为依据,并同交通、邮电、供电、水利、环保等专业规划相协调。
第七条 村镇规划分为村镇总体规划和村镇建设规划。村镇建设规划应当在村镇总体规划指导下,具体安排村庄和集镇的各项建设。
第八条 村镇总体规划和集镇建设规划,必须经乡级人民政府代表大会审查同意,由乡级人民政府持下列文件到县级人民政府审批:
(一)送审报告;
(二)规划图,现状分析图;
(三)说明书。
第九条 村庄建设规划,必须经村民会议讨论同意,由乡级人民政府持下列文件到县级人民政府审批:
(一)送审报告;
(二)规划图,现状分析图;
(三)说明书。
第十条 村镇规划的期限一般为十年至二十年,近期村镇建设规划的期限一般为三年至五年。
第十一条 村镇规划经批准后,由乡级人民政府公布。
村镇规划一经批准,具有法律效力,受法律保护,任何单位和个人不得随意进行调整或者变更。确需调整、变更的,必须依照《条例》和本办法规定的程序办理。

第三章 村镇规划的实施
第十二条 在村镇规划区内进行建设,必须依照《条例》第十八条、第十九条和第二十条规定的审批程序,报经有关部门批准。
第十三条 在村镇规划区进行各项建设,实行选址意见书制度。
农村村民使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地建住宅的,由乡级人民政府根据村镇规划和土地利用规划批准后出具选址意见书。
第十四条 选址意见书不得伪造、骗取、涂改、租借、买卖和转让。选址意见书的内容不得擅自变更;确需变更的,须经核发单位同意,并按照本办法第十二条的规定办理变更手续。

第四章 村镇建设的设计、施工管理
第十五条 在村镇规划区内,建设二层(含二层)以上楼房和跨度、跨径超过六米(含六米)或者高度超过4.5米(含4.5米)的各项建设工程,必须由取得相应设计资质证书的单位设计,或者选用标准设计、通用设计。
第十六条 承担村镇规划区内建筑工程施工的单位,必须具有相应的施工资质等级证书或者资质审查证书,并经工程所在村镇的乡人民政府审查登记,方可按照规定的经营范围承担施工任务。
施工单位不得将工程发包或者分包给不具备前款规定条件的施工单位。
在村镇规划区从事建筑施工的个体工匠,必须持有县级以上人民政府建设行政主管部门培训并颁发的上岗证书,方可承担高度4.5米以下(不含4.5米)和跨度、跨径6米以下(不含6米)的建设工程。
第十七条 施工单位应当按照设计图纸施工。任何单位和个人不得擅自修改设计图纸;确需修改的,须经原设计单位出具变更设计通知单或者图纸。
第十八条 施工单位应当按照有关技术规范施工,确保工程质量。不得使用不符合工程质量要求的建筑材料和建筑构件。
第十九条 村镇规划区内的建设实行开工审批制度。未经审批的,一律不得开工。
第二十条 乡(镇)村企业、公共设施和公益事业建设,在开工前应当具备下列条件,并由建设单位或者个人向县级人民政府建设行政主管部门提出开工申请:
(一)具有选址意见书和建设用地批准文件;
(二)具有符合有关技术要求、标准和村镇规划的建筑设计图纸;
(三)确定了持有相应资质证书的施工单位;
(四)具有建设资金。
对于具备前款规定条件的建设单位和个人提出的开工申请,县级人民政府建设行政主管部门应当予以批准并发给开工许可证,同时会同同级土地管理部门实地定点放线,界定用地范围。
农村居民经批准,新建、改建、翻建住宅,开工前必须向乡级人民政府提出开工申请。乡级人民政府对其建房批准文件以及设计图纸、施工条件等进行审查。审查合格的,发给开工许可证,并由乡人民政府村镇建设管理员、土地管理员会同村委会实地定点放线,界定用地范围。
第二十一条 建设单位或者个人在取得开工许可证一年内未开工,又未办理延期手续的,开工许可证自行失效。
第二十二条 建筑工程竣工后,施工单位和个体工匠应当及时拆除临时建筑物、构筑物和其他施工设施,并清理平整施工现场。

第五章 房屋、公共设施村容镇貌和环境卫生管理
第二十三条 任何单位和个人都必须遵守国家和本自治区有关村镇的房屋、公共设施的管理规定,确保房屋的使用安全和公共设施的正常使用。不得破坏村镇的道路、桥梁、供水、排水、供电、邮电、绿化等设施。
第二十四条 临时建设不得占用耕地。禁止随意占用村镇规划区内公共场所的行为。因特殊需要在公共场所建设临时建筑物、构筑物和其他设施的,必须经乡级人民政府批准,并在批准使用期限内拆除。
临时建筑的使用期限最长为一年。
第二十五条 乡级人民政府和村民委员会应当加强村容镇貌、环境卫生的宣传、管理工作,组织制定以村民小组为单位的环境卫生治理措施,井定期检查落实情况。
第二十六条 禁止在村镇规划区内的公共场所堆放垃圾、粪便、柴草和建筑材料。

第六章 罚则
第二十七条 在村镇规划区内,未按规划审批程序批准,或者违反规划规定和开工审批制度进行乡(镇)村企业、公共设施和公益事业建设,严重影响村镇规划的,由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设、限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施;影响村镇规划,尚
可采取改正措施的,由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正,并处以工程造价百分之十至百分之二十的罚款。
农村居民未经批准或者违反规划规定和开工审批制度建住宅的,由乡级人民政府依照前款规定处罚。
第二十八条 有下列行为之一的,由县级人民政府建设行政主管部门贵令停止设计或者施工,限期改正,并可处以工程造价百分之十至百分之二十的罚款:
(一)未取得设计资质证书,承担二层以上住宅以及建筑跨度、跨径、高度超出规定范围工程的设计任务,或者未按设计资质证书规定的经营范围承担设计任务的;
(二)未取得施工资质等级证书或者资质审查证书,或者未按规定的经营范围承担施工任务的;
(三)不按有关技术规定施工,或者使用不符合工程质量要求的建筑材料和建筑构件的;
(四)未按设计图纸施工或者擅自修改设计图纸的。
第二十九条 违反本办法第十六条第二款规定的,依照《宁夏回族自治区施工企业资质管理规定》第三十一条第(一)项的规定予以处罚。
第三十条 有下列行为之一的,由乡级人民政府责令停止侵害,并可处以100元以上2000元以下的罚款;造成损失的,应当予以足额赔偿:
(一)损坏村镇房屋、公共设施的;
(二)乱堆粪土、垃圾、柴草,破坏村容镇貌和环境卫生的。
第三十一条 擅自在村镇规划区的公共场所修建临时建筑物、构筑物和其他设施的,由乡级人民政府责令限期拆除,并可处以1000元以上4000元以下的罚款。
经批准修建的临时建筑物、构筑物和其他设施,使用期满不拆除的,由乡级人民政府责令限期拆除。

第七章 附则
第三十二条 选址意见书和开工许可证由自治区人民政府建设行政主管部门统一印制。县级人民政府建设行政主管部门或者乡级人民政府在核发选址意见书和开工许可证时,可以收取工本费。具体收费标准,由自治区人民政府建设行政主管部门提出意见,报自治区人民政府物价和财政
行政主管部门审批。
第三十三条 本办法由自治区人民政府建设行政主管部门负责解释。
第三十四条 本办法自发布之日起施行。

1998年9月27日宁夏回族自治区人民政府发布的宁政发〔1998〕73号关于修改《宁夏回族自治区村庄和集镇规划建设管理实施办法》的相关内容:
1、第二十九条删去。
2、第三十一条删去。
3、第三十二条修改为:“有下列行为之一的,由乡级人民政府责令停止侵害,并可处以100元以上2000元以下的罚款;造成损失的,应当予以足额赔偿:
(一)损坏村镇房屋、公共设施的;
(二)乱堆粪土、垃圾、柴草,破坏村容镇貌和环境卫生的。”
4、第三十三条修改为:“擅自在村镇规划区的公共场所修建临时建筑物、构筑物和其他设施的,由乡级人民政府责令限期拆除,并可处以1000元以上4000元以下的罚款。
经批准修建的临时建筑物、构筑物和其他设施,使用期满不拆除的,由乡级人民政府责令限期拆除。”
5、条文顺序作相应调整。



1994年12月6日

国务院关于印发投资管理体制近期改革方案的通知

国务院


国务院关于印发投资管理体制近期改革方案的通知
国务院


国务院原则同意国家计划委员会提出的《关于投资管理体制的近期改革方案》,现印发给你们,从1988年开始试行。

附:关于投资管理体制的近期改革方案
近几年来,随着整个经济体制改革的展开,在固定资产投资管理方面,围绕着开辟多种资金渠道、实行投资有偿使用、简化项目审批手续和放宽审批权限、实行招标投标和承包责任制等,进行了一些改革,取得了一定成效。但是,这些改革只是初步的,从总体上看,投资体制中一些带
根本性的问题还没有解决。主要表现在:
一、在宏观管理上,还没有建立起适应投资渠道多元化这一新情况的调控体系,对建设规模和使用方向缺乏有效的调控和引导,盲目铺摊子、重复建设和投资膨胀的现象仍然相当严重。
二、在重点建设上,还没有改变中央包揽过多的格局。中央掌握的投资与承担的重点建设任务不相适应,资金来源又不稳定,而相当一部分预算外投资由于过多地考虑近期效益,搞了大量的一般加工工业和非生产性的楼堂馆所等的建设,以致能源、原材料供应紧张和运力不足的矛盾难
以缓解。
三、在投资安排上,仍然主要采用行政办法,按条块隶属关系切块分钱,权、责、利严重脱节,敞口花钱而不管效益的情况相当普遍。
四、在设计和施工中,立法不健全,管理、监督薄弱,没有真正形成竞争条件下的招标、投标制度,吃大锅饭、损失浪费的现象极为严重。
只有继续推进投资体制的改革,从根本上克服上述弊端,才能消除“投资饥饿”的痼疾,促进投资结构的合理化,显著提高投资效益乃至整个经济效益。
固定资产投资,关系生产力的长期布局,关系经济和社会发展战略目标的实现,必须服从于国家的发展规划和产业政策。对投资活动的管理,必须符合发展有计划商品经济的要求,把计划和市场有机地结合起来。一般性的建设投资,放给企业或市场,重大的、长期性的建设投资,必须
依靠国家计划调节,但要彻底消除吃大锅饭的弊端,建立中央和地方的分工负责制,以及投入产出挂钩的投资包干责任制,在建设项目的选定、设计、设备供应、施工中运用市场机制和竞争机制,并逐步建立新的宏观调控体系。“七五”后三年,着重从以下方面进行改革。

一、对重大的长期的建设投资实行分层次管理,加重地方的重点建设责任。
总的原则是,面向全国的重要的建设工程,由中央或中央为主承担;区域性的重点建设工程和一般性的建设工程,由地方承担。即实行中央、省区市两级配置,两级调控。
中央投资或以中央为主投资的具体范围,包括关系国民经济全局的重大能源、原材料工业基地、跨地区的、面向全国的交通运输、邮电通信骨干设施,重大的关键的机械电子、轻纺工业项目,大江大河治理的骨干工程和重大农业基地和重点防护林工程,关键的新兴产业项目,重要的科
技和文教设施,国防工业等的建设,包括重要配套设施的建设,以及对经济不发达地区建设的扶持。
地方投资的具体范围,包括农业、林业、水利,本地区需要的能源、原材料工业、地方的交通运输、邮电通信设施,机电、轻纺工业,科技、教育、文化、卫生以及城市公用设施和服务设施等的建设。
根据以上分工,中央和地方各负其责。中央和地方可以相互参股。
“七五”后三年,按照上述划分的投资范围和中央、省区市两级的财力状况,将目前由中央承担的一批项目包括重点建设项目,转由地方承担,或由地方承担部分投资,共同建设。在下放一部分重点建设任务的同时,要采取一些切实可行的经济办法,实行谁投资谁得益的原则,调动地
方兴办重点建设项目的积极性。

二、扩大企业的投资决策权,使企业成为一般性建设的投资主体。
现有企业的技术改造工程和必要的福利设施,主要由企业投资建设。资金有富余的企业,还可以进行基本建设,搞扩大再生产。为了保证产品规模的经济合理,企业应着重组成群体联合投资。
企业进行必要的扩大再生产,在服从国家中长期计划、行业规划和国家有关法规的前提下,有权自主地筹措资金(包括折旧基金、企业留利和经批准筹措的资金)和物资(包括投产后所需原材料、燃料、动力等);有权自主地把本企业的生产发展基金、折旧基金和其它自有资金捆起来
使用;有权自主地选定投资方式和建设方案,进行可行性研究,委托评估和开展各项前期工作,进行设计、设备供应、施工和工程承包的招标工作;有权自主地支配应得的投资收益。
企业进行技术改造和必要的扩大再生产,其项目建议书,限额以上项目,由行业归口主管部门提出初审意见,报国家计委审批;限额以下项目的项目建议书,按照国家长远规划、行业规划和产业政策,按隶属关系,中央企业由行业归口主管部门审批,地方企业由地方计委审批。其项目
的设计任务书(可行性研究报告)和初步设计由企业自行决定,但限额以上项目的设计任务书(可行性研究报告)和初步设计应报行业归口主管部门备案,其中地方项目还要报地方计委备案,行业归口主管部门认为不符合行业规划和合理经济规模,或地方计委对地方项目有不同意见时,在
文到之日起两个月内均可提出否决意见或修改意见。企业的固定资产投资,必须纳入国家投资规模以内。

三、建立基本建设基金制,保证重点建设有稳定的资金来源。
基础工业和基础设施以及一些重大社会发展项目的建设,需要的投资大、建设周期长、关系国民经济发展的后劲和国家财政收入的稳定增长。为了使这些项目的资金来源保持稳定,能够按照合理工期组织建设,经国务院批准,从1988年起建立中央基本建设基金(以下称基本建设基
金)制。基本建设基金由以下部分组成:(1)已经开征的能源交通重点建设基金中中央使用部分;(2)已经开征的建筑税中中央使用部分;(3)铁道部包干收入中用于预算内基本建设部分;(4)国家预算内“拨改贷”投资收回的本息(利息部分扣除建设银行业务支出);(5)财

政定额拨款。
1988年基本建设基金总额计划按三百零四亿四千五百万元(不包括地方预算内统筹基建投资五十三亿五千五百万元,包括对银行基建贷款的贴息八亿元)确定。其中:能源交通重点建设基金一百四十八亿五千万元,建筑税七亿五千六百万元,铁道部包干收入中用于预算内基建部分
四十九亿五千万元,“拨改贷”投资收回本息十五亿元,财政定额拨款八十三亿八千九百万元(包括七个下放港口以港养港收入三亿零一百万元,由财政部按国家年度计划的安排数相应扣留)。在执行中,“拨改贷”投资收回的本息等项比计划有较大减少时,另行解决。
1989年、1990年基金中,财政定额拨款按1988年计划数不变,其余各项均按当年实际收入计算。如果国家对征收能源交通基金和建筑税办法有较大的改变时,另行调整。
基本建设基金与财政费用分开,由建设银行按计划负责管理,实行专款专用,年终结转,周转使用,在财政预算中列收列支。纳入基本建设基金的能源交通重点建设基金和建筑税仍按原渠道征收,这些资金连同财政定额拨款,由财政部按期拨给建设银行。经过若干年后,基本建设基金
回收的本息可以满足国家重点建设需要时,基金中的其他部分即可停止拨付。
基本建设基金分为经营性的和非经营性的。经营性的投资,由国家计委切块给各国家专业投资公司,主要用于“七五”计划内的基础设施和基础工业的重点工程,非经营性的投资,主要用于中央各部门直接举办的文化、教育、卫生、科研等建设和大江大河的治理,其中,小型项目由国
家计委核定基数,由主管部门管理,包干使用,三年不变;新建大中型和限额以上项目按程序报批。
经营性基本建设基金分为软贷款和硬贷款两种,软贷款可用于国家政策性投资;硬贷款用于还款能力较好的项目。
由于基本建设基金尚保证不了“七五”后三年必需由中央安排的重点建设的需要,除转给地方、推迟或停建一部分项目外,还要通过银行筹集一部分资金。一是由银行继续发放基建贷款,二是通过人民银行向专业银行、其它金融机构和社会发行重点建设债券。
在基本建设基金制建立后,现在由财政专项安排的其它基建资金,如军队退休、转业干部建房和“三西”建设资金等,继续由财政安排;现在由财政安排的基建储备资金,根据需要与可能,继续由财政拨给中国人民建设银行。
各省、自治区、直辖市和计划单列省辖市根据财政情况,相应建立各自的基本建设基金,由省、自治区、直辖市计委和计划单列省辖市计委统筹安排。

四、成立投资公司,用经济办法对投资进行管理。
中央一级成立能源、交通、原材料、机电轻纺、农业、林业六个国家专业投资公司,负责管理和经营本行业中央投资的经营性项目(包括基本建设项目和技术改造项目)的固定资产投资。能源、交通、原材料、机电轻纺四个投资公司由国家计委归口领导,行业归口主管部门参与指导;
农业、林业投资公司由国家计委与部门归口领导,以国家计委为主。
国家专业投资公司是从事固定资产投资开发和经营活动的企业,是组织中央经营性投资活动的主体,既具有控股公司的职能,使资金能够保值增值,又要承担国家政策性投资的职能。其主要任务是:
(一)根据国家计划分配的投资,承担本行业中央安排投资的基本建设和技术改造任务,也可以横向交叉,承担与本行业有关的项目。专业投资公司要向国家包新增生产能力、包资金回收。并与项目建设单位签订合同,落实各项承包任务。
(二)对列入一九八八年计划的本行业中央投资的基本建设在建经营性项目剩余工作量实行总承包,并发包给项目建设单位。为此,国家专业投资公司对以中央投资为主的联合投资的项目,要负责和有关投资各方及行业归口主管部门协商,成立董事会;对全部由中央投资的项目,负责
成立管理委员会。由项目董事会(或管委会)对在建项目剩余工作量按批准概算承包,与国家专业投资公司签订承包合同。一般改、扩建项目可不成立董事会(或管委会),由企业负责与国家专业投资公司签订承包合同。
(三)对中央投资为主的新建项目,由国家专业投资公司会同项目董事会(或管委会)、有关部门组织招标(包括向国外招标),并由项目董事会(或管委会)承包,由国家专业投资公司对国家实行总承包。
(四)对总承包项目,国家专业投资公司要按规定收回投资本息(参股项目要分股利)、外汇,按合同规定分产品。收回的投资本息和参股部分分得的股利,除按规定可部分留成外,其余的转为基本建设基金。
(五)经专项批准,有权委托银行发行国内外建设债券,并纳入固定资产投资计划;有权在国外独资或在国内外与外商合资(或合作)建设项目,经营企业,或进行其他经济合作;办理进口设备材料等;对外担保和办理国际租赁等业务。
(六)受国家计委委托,对其负责管理的本行业中央投资的大中型基本建设项目和限额以上技术改造项目提出意见,报国家计委。
(七)对非经营性项目,可受有关部门委托,负责承包建设任务。
(八)定期向国家计委、财政部、主管本行业的部门和建设银行提供资金筹集、使用和项目建设情况。
(九)按照国家计划向地方、企业投资的项目参股。
(十)可以接受外国公司、企业和其它经济组织的委托,为其物色国内的合资伙伴,介绍投资机会,提供有关投资信息。
各专业投资公司要独立核算,用经济办法进行管理,将现在建设工作中的行政关系改变为经济合同关系。
各国家专业投资公司,实行总经理负责制。公司的人员要精干,从各部门现有的行政、事业人员中调剂解决。

五、简政放权,改进投资计划管理。
(一)对投资活动实行多种计划管理形式。全社会的投资活动,都要以不同的形式纳入国家统一计划,进行管理。国家基本建设基金,国家财政对技术改造的拨款,国家统借外资以及银行贷款、建设债券用于重点建设和重点技术改造部分,其投资总额、建设项目、项目投资额、新增生
产能力、建设工期,作为指令性计划;其它全民所有制和集体所有制单位的投资;作为指导性计划。用于重点建设和重点技术改造的银行贷款,要同信贷总规模相衔接。城乡个体投资总额,作为测算社会投资需求的参考性指标。在投资活动中,要充分利用经济杠杆和签订合同等办法,保证
计划的实施。
(二)减少国家计委对投资活动的直接管理。国家专业投资公司建立以后,国家计委不再直接管理项目投资。经营性投资由国家计委切块给各专业投资公司,由投资公司按计划承包新增生产能力,自主经营。非经营性投资,小型项目,财经、文教部门的,按核定的基数包给部门,中直
、国务院其他部门的,按归口管理部门切块分配,投资切块后,一定几年不变;大中型项目仍按项目安排。每年基金的增加额,由国家计委根据国家的产业政策和发展规划规定投向。
大中型和限额以上项目立项的大量具体工作由行业归口管理部门承担。行业归口部门根据国家中长期规划的要求,着重从建设布局、资源合理利用、经济合理性、技术政策等方面对项目建议书进行初审,提出意见报国家计委;国家计委从建设总规模、生产力总布局、资源优化配置以及
资金供应可能、外部协作条件等方面进行综合平衡后审批。行业归口部门初审未通过的项目,国家计委不能立项。中央投资为主的小型和限额以下的项目,具有一定规模的,由行业归口部门按产业政策、行业发展规划和固定资产投资总规模控制额度进行审批立项;一般小型和限额以下的项
目由各国家专业投资公司审查确定。
国家计委还要审批大中型和限额以上项目的开工报告和中央投资的大中型和限额以上项目的设计任务书(可行性研究报告)。
(三)调整国务院主管部委和地方计委在投资方面的管理职能。国家专业投资公司建立以后,国务院各主管部委结合机构改革,转变职能,不再直接管理经营性项目投资,主要精力是搞好行业规划和管理,对归口行业大中型和限额以上项目的项目建议书提出初审意见,报国家计委,对
中央投资为主的小型和限额以下具有一定规模的项目的立项进行审批;协同国家计委制订投资计划,以及检查、协调计划的执行。地方计委负责编制地方范围内中长期和年度的固定资产投资(包括基本建设和更新改造)计划,按照两级调控的原则,做好建设规模与资金、物资以及投产后所
需要的燃料、动力和原材料的平衡;按照行业规划,审批地方小型和限额以下项目的项目建议书;审批地方投资安排的大中型和限额以上项目的设计任务书(可行性研究报告)和初步设计,不符合行业发展规划的不得审批;协调本地区的投资活动;并对集体单位和个体投资进行指导。
(四)国家专业投资公司进行自主经营。国家专业投资公司是国务院开发和经营固定资产投资,并具有法人地位的企业,在国家方针、政策和法令、规定以及行业规划的范围内自主经营国家切块给本公司的经营性投资。投资公司由国家计委归口领导(或由国家计委和部门归口领导,以
国家计委为主),但不是行政上的隶属关系。专业投资公司在国家计委和行业归口部门批准立项的项目中,根据资金的可能和经济效益情况择优安排(政策性项目按国家计划安排),并与建设单位(新建项目为董事会或管委会,改扩建项目为原有企业)签订承包合同,实行包投资、包新增
生产能力、包建设工期。
为了使资金能够保值增值,国家计划要给专业投资公司划出一定额度的资金,允许在国家政策、法规和行业规划范围内自主选择项目进行经营。
专业投资公司与建设银行是经济关系。中央基本建设基金切块给专业投资公司以后,由专业投资公司与建设银行签订借贷合同(国家规定免还基金本息的投资除外)。专业投资公司安排的建设项目,用款时开始计息,项目投产后连同本金逐年偿还。对项目的拨款、贷款、资金回收的业
务,由专业投资公司委托建设银行办理。建设银行要按照国家政策、法规,对建设单位、施工单位进行财务监督。
国家确定发行的建设债券,债券资金也由国家计委切块给专业投资公司,专业投资公司为债务人。根据承包任务,由专业投资公司按项目安排资金,并由建设单位与专业投资公司签订借贷合同。专业投资公司委托有关银行办理债券资金的拨款和回收业务。投资风险,由专业投资公司承
担。
国家专业投资公司与地方是经济关系。专业投资公司可以向地方项目参股,地方也可以向专业投资公司经营的中央项目参股。通过相互参股,推动地方发展横向联合和发展企业集团,促进技术进步和达到合理的经济规模。

六、强化投资主体自我约束机制,改善宏观调控体系。
(一)改革建设项目领导体制。联合投资的项目,设立董事会,董事由投资各方派人担任。全部由中央安排投资的项目,设立管理委员会,委员由国家专业投资公司商行业主管部门选派或聘请企业家担任,并保持相对固定。董事会或管委会代表建设单位对外签订合同。从项目前期工作
开始直至投产以后的生产经营,均由董事会或管委会负责,并承担投资风险。董事会或管委会聘请经理,全权负责企业的建设和经营工作;经理对董事会或管委会负责。原有企业进行的一般改扩建项目,不成立董事会(或管委会),由企业负责各项工作。
国家专业投资公司与项目董事会、管委会或企业是经济合同关系。在项目建设期间,专业投资公司要监督工程质量和检查合同执行情况。项目建成后,要按合同收回投资本息(参股项目分股利),但不管企业的生产经营。
(二)实行包干责任制。董事会、管委会不仅管建设,还要管生产经营。因此不仅要包投资、包建设工期、包新增生产能力,还要包产量、包效益。投资包干要包死,不留活口。建设工期短的项目,生产资料涨价因素自行消化;建设工期长的项目,在包干时要考虑价格变动因素,列一
部分不可预见费,执行中超支的不予追加。
(三)经营性投资实行有偿使用。一种实行贷款方式,按不同行业、不同企业实行差别利率和不同还款期,到时收回本息;一种实行参股方式,按参股占投资的比例分得股利。中央投资的都要按投资比例分得产品,交国家分配。
(四)实行年度投资规模和在建总规模的双重控制。除了合理确定年度投资规模之外,要认真清理在建项目,对剩余工作量经过审核后,实行投资包干;资金、物资和投产后电力等供应不落实的,坚决停建缓建。列入“七五”计划的新开工大中型项目,不能按合理工期安排投资的,后
三年一律不开工建设。
(五)在财政、外汇实行中央、地方“分灶”以后,电力、煤炭、原材料(包括轻纺工业原料)等,也要实行“分灶”供应。1987年底原有企业原则上按原有渠道、原有基数供应(电力增加部分由地方从每度电增收二分钱解决);1988年起新投产项目生产所需电力、煤炭、原
材料(包括轻纺工业原料),原则上实行中央投资的由中央供应,地方投资的由地方供应,已签订合同的仍按合同规定执行。也可互相参股建设,按股分得产品;也可从市场订购。港口、公路和其他运输设施提倡集资建设。中央和地方都要加强基础工业、基础设施的建设,抑制加工工业的
盲目发展。
(六)改进建筑税征收办法。根据调整产业结构的要求,调整差别税率,合理设档,拉开距离,以调节投资方向。
(七)对基本建设的自筹资金、技术改造中用自有资金安排的非更新改造工程和城镇集体单位用自有资金安排的建筑工程,必须按国家规定购买重点企业债券,以加强国家重点建设和控制固定资产投资规模。
(八)制定合理的经济规模标准和先进的设计规范及施工验收规范,制定各类标准、定额和技术经济参数,为项目决策、设计和施工提供科学依据。限制或禁止规模太小和技术、工艺落后的项目特别是加工工业项目的建设。
(九)建立严格的、科学的投资决策制度。所有基本建设项目都要切实按照基本建设程序办事。重大的基本建设和技术改造项目都要经过有关咨询公司认真论证后再行决策。咨询公司从立项开始就要按照系统工程的要求,对项目进行调查、研究、论证,衡量各方面的利弊、得失,提出
对项目的评估意见。严格禁止各部门、各地区和各领导人在项目不经过论证,资金和物资不落实的情况下自行决策,增加项目,提高标准,追加投资。
(十)制订投资法,把整个投资活动纳入法治的轨道。并要逐步做到对特大项目实行建一个项目立一项法。

七、实行招标、投标制,充分发挥市场和竞争机制的作用。
(一)设计、施工单位要逐步成为自主经营、自负盈亏、自创信誉、权责利挂钩的企业单位。也可在自愿的原则下,组建成为水平高、信誉高的咨询设计公司和各种工程承包公司。可以承担可行性研究、设计、设备选购、施工多种任务,也可以只承担其中一种或几种任务。这些企业在
取得合法资格和划分等级以后,通过招标、投标开展竞争、承揽业务。
(二)全面实行招标、投标制。新建项目不涉及特定地区或不受资源限制的,都要通过招标选定建设地点;建设项目的设计、工程承包、设备供应和施工,都要通过招标、投标、择优选定,不得按行政办法分配任务。大型项目的招标、投标必须在全国进行,部门、地区不得封锁。
(三)各级计划部门要负责对招标、投标活动进行检查监督,直至对违法活动进行起诉。国家计委负责对重大项目招标、投标的检查监督。要制定招标、投标法,作为招标、投标以及对其检查监督的法律依据。
(四)采取调整、提高的措施,使施工企业成为精干的、效率高的队伍。从现在起,不再扩大国营施工队伍,积极推行劳动合同制,逐步减少固定工。根据各自特点和优势,兴办社会急需的第三产业,开展多种经营,转走一批不适宜在施工第一线工作的职工。逐步建立施工队伍后方基
地,家属不随施工队伍转移。退休职工的退休福利金要从施工企业中划出来,实行统筹。加强职工培训,提高他们的思想政治素质和技术水平。

八、基建物资供应办法,参照物资管理体制改革方案执行。
以上各项改革,从1988年开始试行,逐步完善。



1988年7月16日

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